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L’espace public

Entre autonomie et institutionnalisation. Le cas d’un débat sur les risques industriels
Marie-Gabrielle Suraud
p. 9-28

Résumés

À partir du cas empirique que constitue le Débat régional organisé après l’explosion de l’usine chimique AZF de Toulouse le 21 septembre 2001, cette étude aborde la question de l’évolution des pratiques démocratiques en se centrant sur l’analyse du rapport entre les modes de participation civique aux dispositifs de concertation et la structuration de l’espace public autonome de la société civile. Alors que ces deux champs d’analyse sont généralement traités de façon indépendante, la présente recherche vise au contraire à mettre au cœur de la réflexion la question de l’articulation entre les espaces institutionnels de débat et l’espace autonome propre à la société civile.

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Texte intégral

  • 1  Ce travail a été réalisé dans le cadre d’un contrat avec le ministère de l’Environnement et du Dév (...)
  • 2  Loi « Barnier », loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’en (...)

1Les contestations civiques qui se sont développées durant ces dernières années, dans les domaines de la santé, de l’aménagement du territoire, de l’environnement et, plus récemment, dans le domaine des risques naturels et technologiques, ont conduit à une évolution des formes de l’action publique (Gendron et Vaillancourt, 2003)1. Dans ce domaine, en effet, s’est accentué le recours à des procédures visant à impliquer une pluralité d’acteurs, au-delà de ceux qui sont traditionnellement habilités à décider. Le premier mouvement contribuant à la transparence des décisions a essentiellement touché à l’information du public et à l’accès aux documents administratifs (Fourniau, 1998 ; Vallemont, 2001 ; Rychen, 2002). Progressivement, la volonté d’aller au-delà et de mettre la décision en débat s’est traduite par l’institutionnalisation de dispositifs de concertation engageant la participation explicite du public (Muller, 2000). Les réformes récentes visent à transformer en profondeur les conditions d’évaluation et d’élaboration des politiques publiques. On assiste en Europe à une multiplication d’expériences de démocratisation où les références à la concertation, à la consultation, à la participation, à la délibération ou encore à la gouvernance sont omniprésentes dans le vocabulaire de l’action publique (Blondiaux et Sintomer, 2002). En France, la création de la Commission nationale du débat public2 représente un tournant dans le processus de démocratisation de la conduite des projets d’aménagement.

  • 3  Pour un bilan de l’ensemble de ces travaux, voir J. M. Fourniau (s.d. ; 2004).
  • 4  Quelques travaux montrent comment, dans certains cas, le débat a permis d’ajuster les points de vu (...)

2Le développement de ces « nouveaux » espaces de débat public a été abordé, le plus souvent, par des approches politistes ou sociologiques, plus rarement communicationnelles. En particulier, de nombreuses études consacrées à l’analyse des débats mis en œuvre et conduits par la CNDP3 ont permis une avancée significative tant pour la compréhension des enjeux liés à ces dispositifs que pour celle de l’articulation entre procédures formelles et pratiques. D’une façon générale, l’enjeu des réflexions relatives à ces différentes formes de « démocratisation de la décision » est lié à l’opposition entre deux postures : celles affirmant que ces instances ne sont que des instruments servant à repérer les zones de résistance à certains projets pour mieux les réguler ou les contourner, et celles percevant la multiplication des débats comme une « ouverture démocratique effective4 ». Le point commun à l’ensemble de ces travaux est de se centrer sur les formes et les conditions des échanges au sein des structures institutionnalisées en privilégiant conjointement une réflexion normative sur les procédures et l’évaluation de ces dernières.

3L’évolution vers de nouvelles pratiques est marquée par une rupture conceptuelle et idéologique portée par la diffusion d’un modèle de « démocratie délibérative », dérivé de la philosophie de J. Habermas. Se fondant sur cette théorie, de nombreuses réflexions évaluent la portée démocratique des expériences de concertation au regard du respect des « normes délibératives » (Habermas, 1997), interrogeant essentiellement la dimension participative et les formes de l’échange argumentaire. Il est ainsi attendu que ces dispositifs, dépassant le cadre de l’échange formel d’informations, représentent des lieux de formation de l’opinion publique et de la volonté politique.

  • 5  Société civile conçue ici comme étant formée par le tissu des non-décideurs s’opposant au système.

4Ce travail propose de compléter ces approches « strictement procédurales » en montrant en quoi les conditions mêmes dans lesquelles les débats publics se mettent en œuvre jouent un rôle essentiel. C’est donc l’agir de la société civile5, en amont et en aval de la mise en place des formes institutionnalisées de concertation, qu’il faut aussi prendre en compte. Cette recherche se propose d’analyser un dispositif particulier de débat en le considérant sous deux angles.

5Premièrement, on prendra appui sur le rôle attribué par la théorie habermassienne à l’espace public autonome propre à la société civile, espace public qu’elle définit comme un tissu des groupes associatifs et syndicaux s’érigeant face au « système ». Dans cette perspective, on soutiendra que les éléments susceptibles d’influencer la formation ou non d’une position collective stable, partagée — posée ici comme l’enjeu essentiel des débats publics institutionnels — se situent aussi en dehors des procédures formelles et sont relatifs aux modes d’organisation et de structuration de la société civile. On peut avancer l’idée que doit être prise en considération l’existence ou non d’une volonté commune des participants de s’entendre, c’est-à-dire d’accepter, à priori, de dépasser la présentation stratégique d’opinions préformées ou prédéterminées. Autrement dit, il convient de jauger la disposition préalable des composantes de la « société civile » à faire des instances de débat public un lieu de formation d’un point de vue partagé ou bien de confrontation radicale avec les autres composantes du débat public.

6En second lieu, si la théorie de la démocratie délibérative, telle qu’elle est formulée par Habermas, renvoie à la nécessité de maintenir et de favoriser l’existence d’un espace public autonome, à même de peser sur le pouvoir, elle ne précise pas ce qui contribuerait à le générer ou à le renforcer. La thèse défendue ici considère que les espaces de débat public organisés par les autorités contribuent, de manière inattendue, à favoriser la capacité de la société civile à structurer des réseaux de solidarité et à renforcer sa position dans le rapport au pouvoir. De ce point de vue, la portée démocratique des débats institutionnels se situe alors tant dans leur capacité à faire passer des points de vue « civiques » dans la décision, que dans leur « effet » en retour sur la formation et la structuration de l’espace public autonome.

7Dans cette perspective, il est nécessaire d’infléchir, dans le cadre des sciences de la communication, l’usage de la notion d’espace public tel qu’il a été fondé par la publication de l’ouvrage de Habermas sur l’Espace public (1978). En effet, si les analyses qui se sont inscrites dans cette optique ont largement attiré l’attention sur les problèmes de formation de l’opinion publique (Pailliart, 1995 ; François et Neveu, 1999), l’angle de vue adopté ici nécessite de penser l’espace public autonome dans son rapport même au pouvoir d’État. L’espace public ne peut alors être envisagé comme un espace de formation des points de vue indépendamment de leur confrontation directe avec le « système politique ».

  • 6  Note de présentation du Débat régional sur les risques industriels. Rappel des orientations du gou (...)
  • 7  Ibid.

8Pour éclairer cette double perspective, on s’appuiera sur le cas empirique que constitue le Débat régional organisé après l’explosion de l’usine chimique AZF du 21 septembre 2001, à Toulouse. À la suite de cette catastrophe industrielle et urbaine, le gouvernement Jospin décide de mettre en place un ensemble de Débats régionaux « susceptibles de faire émerger toutes les idées permettant de contribuer au renforcement de la sécurité face aux risques majeurs […] et développer la culture de la sécurité et du risque6 ». L’objectif est d’engager une réflexion de portée générale sur la « sécurisation durable et efficace des sites7 », en vue de présenter des mesures d’ordre organisationnel, réglementaire ou législatif apparaissant nécessaires dans le domaine de la gestion des risques majeurs.

  • 8  L’usine AZF-Grande Paroisse de Toulouse (600 emplois permanents, y compris la sous-traitance sur s (...)

9Le Débat régional sur les risques industriels, du 30 novembre 2001 à Toulouse, s’inscrit dans cette optique8. Il prend une allure spécifique dans la mesure où il s’insère dans les conditions marquées par une véritable crise civique, opposant, d’un côté, les salariés et les syndicats du pôle chimique concerné et, de l’autre, un collectif d’associations, de syndicats et de groupes politiques, intitulé Plus Jamais Ça, ni ici, ni ailleurs (collectif PJCnina).

10Dans un premier temps, on montre comment les formes de solidarité et de contestation, propres au mouvement associatif, constituées en amont ou en dehors du Débat régional lui-même, ont préfiguré son fonctionnement et sa portée. Ainsi peut-on mettre en lumière que les conditions d’organisation du débat ainsi que la procédure adoptée par les autorités ont amené les parties civiques à le considérer comme un lieu « d’affrontement » orienté vers l’imposition de points de vue prédéterminés plutôt que comme un « espace de discussion véritable ».

11Dans un second temps, ce travail explicite en quoi la participation concrète au débat a induit l’émergence de nouveaux réseaux de solidarité, modifiant ainsi les formes d’action et de contestation civique, incitant les différentes parties à « passer un compromis », bousculant par là même des clivages politiques et idéologiques historiques.

12Les résultats présentés ici reposent sur l’observation de nombreux débats : d’une part, le Débat régional lui-même et, d’autre part, les multiples débats et réunions organisés par le mouvement civique porté en particulier par le collectif PJCnina. Ils reposent en outre sur le dépouillement intégral d’environ 300 courriers électroniques échangés par les militants du collectif PJCnina par l’intermédiaire d’une liste de discussion spécifiquement créée lors de cet événement. Enfin, ils s’appuient sur une vingtaine d’entretiens passés auprès des principales parties prenantes du Débat régional, militant dans les groupes civiques associatifs ou responsables d’autorités administratives (la préfecture et la Direction régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement).

Quand les conditions de mise en œuvre du débat renforcent la contestation

  • 9  Note de présentation du Débat régional sur les risques industriels. Rappel des orientations du gou (...)
  • 10  Ibid.

13Les consultations régionales, organisées par le gouvernement en vue de réfléchir sur la catastrophe de Toulouse, sont appelées à répondre à un double objectif. Outre l’intention affichée d’éclairer la réflexion sur la gestion des risques majeurs, ces débats doivent permettre de poser les bases d’une « concertation locale durable9 ». L’idée est de développer « une véritable culture autour des risques industriels10 » afin de favoriser une meilleure articulation entre les besoins de l’industrie et ceux de l’urbanisation. Les principaux éléments dégagés lors des débats sont appelés à alimenter une nouvelle loi visant la gestion et la maîtrise des risques en zone urbaine.

14Le débat toulousain s’institue cependant dans un contexte particulier. Aux objectifs précédents s’ajoutent ceux qui sont relatifs au traitement des conséquences directes et indirectes de l’explosion, notamment celles qui sont relatives à l’avenir du pôle chimique local. La situation de crise à laquelle sont confrontés les pouvoirs publics, l’état de traumatisme dans lequel se trouve la population toulousaine ainsi que la complexité des enjeux locaux donnent un caractère spécifique à l’organisation et à la mise en œuvre de ce débat.

15Ainsi, au-delà d’une confrontation d’opinions sur les questions relatives à la gestion des risques industriels en général, le débat toulousain vise à sortir de la crise en « rétablissant la confiance et le dialogue » entre les autorités et la population.

  • 11  Les partis politiques : LCR (Ligue communiste révolutionnaire), Les Verts, Motivé-e-s, Alternative (...)

16En effet, immédiatement après l’accident se dessinent deux mouvements de mobilisation contre le pôle chimique, brassant des ambitions différentes. D’un côté, les habitants des zones sinistrées se regroupent spontanément par quartier pour partager des informations sur la catastrophe et les risques encourus mais aussi pour solidariser les revendications relatives au dédommagement des sinistrés. De l’autre côté, diverses organisations11 d’orientation « altermondialiste », syndicales, politiques ou associatives (en particulier des associations environnementalistes), se réunissent pour initier les premières actions politiques. À l’initiative de ces dernières, le collectif PJCnina se constitue auquel se joignent de nombreuses associations de sinistrés et certains comités de quartier (Suraud, 2003). Dès sa création, et durant la première année suivant la catastrophe, ce collectif représente la véritable pierre angulaire du mouvement de contestation. Au cours des trois premiers mois, les réunions pratiquement quotidiennes ainsi que de nombreuses démarches auprès des pouvoirs publics attestent d’une mobilisation particulièrement active et d’une contestation très organisée.

17Trois aspects sont plus particulièrement stigmatisés par les parties civiques : la remise en cause de la légitimité des associations institutionnelles à représenter les groupes civiques émergents (cela est d’autant plus pertinent dans une situation de crise marquée par un espace civique qui se « restructure » en partie) ; les militants dénoncent l’inégalité de traitement entre, d’une part, les autorités politiques et « scientifiques » et, d’autre part, les parties civiques ; enfin, les divergences concernent la finalité des débats renvoyant à l’alternative entre un renforcement de la réglementation et l’amélioration des pratiques démocratiques.

18Dans de telles conditions le débat public, loin de rétablir le dialogue, a engendré une radicalisation des points de vue et un renforcement de la contestation.

La remise en cause de la légitimité des associations institutionnelles

  • 12  Philippe Essig, ancien PDG de la SNCF.

19Si la coordination de l’ensemble des Débats régionaux a été confiée par le pouvoir d’État à un ancien responsable d’entreprise publique12, localement l’organisation du débat est placée en grande partie sous la responsabilité de la préfecture et du service de l’État en prise directe avec le problème posé, la Direction régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement (DRIRE). Très rapidement, l’autorité préfectorale décide d’associer un organe de concertation d’ores et déjà existant, le Secrétariat permanent pour la prévention des problèmes industriels (SPPPI). À Toulouse comme ailleurs, le SPPPI joue le rôle d’instance de concertation entre industriels, élus, syndicats et associations, formant un espace d’information et d’échange en matière de pollution et de prévention des risques industriels. À ce titre, il représente un « interlocuteur » privilégié pour les pouvoirs publics.

  • 13  Le président du SPPPI est un enseignant en génie chimique.
  • 14  UMINATE : Union MIdi-Pyrénées NATure Environnement. L’UMINATE est une fédération d’associations œu (...)

20Cependant, si le SPPPI est formellement associé à la préparation du débat, c’est un SPPPI fortement réduit puisque seuls deux de ses membres sont invités à participer aux réunions de préparation : son président13 et le pilote de sa commission « communication », par ailleurs présidente de l’UMINATE14. En d’autres termes, de nombreux représentants associatifs du SPPPI se voient refuser l’accès aux réunions de préparation alors même qu’ils sont très engagés dans le collectif PJCnina, bénéficiant d’ores et déjà d’une importante médiatisation et d’une reconnaissance indéniable de la part des autorités.

  • 15  Le mécontentement est, en outre, accentué par une relative fermeture du SPPPI aux représentants as (...)

21En conséquence, le parti pris des autorités administratives d’associer deux membres du SPPPI à la mise en place du cadrage et des modalités du débat suscite de très vives réactions de la part des représentants associatifs et des membres du collectif PJCnina qui ne reconnaissent pas de légitimité à ces deux « représentants15 ». En particulier, la légitimité de l’UMINATE à représenter à la fois l’ensemble des associations de l’environnement et le mouvement civique est d’autant plus remise en cause que cette fédération ne participe pas activement au mouvement social local, au sens où elle n’entretient pas de contacts réguliers avec les différentes composantes du collectif. Or, dans ce contexte de crise, où l’ensemble des organisations (politiques, syndicales, associatives et patronales) sont traversées par de lourds conflits dus à la disparité des positions qui s’affichent en interne — attestant du caractère inédit de la situation —, le collectif représente, pour de nombreux militants, l’occasion de dépasser les clivages traditionnels et d’initier, malgré ces difficultés, un large débat civique.

22Le collectif rassemble en effet des militants qui sont tenus par la volonté de s’engager activement dans l’action politique et de susciter une mobilisation d’envergure. La solidarité au sein du collectif se forme progressivement sur la base de la recherche d’une convergence de points de vue concernant l’issue politique de la crise, et ce, au-delà des appartenances organisationnelles ou des orientations idéologiques. Tant pour les militants organisés antérieurement que pour les autres militants, l’indépendance du collectif à l’égard des organisations instituées a un double objectif : celui de porter fermement un ensemble de revendications et celui, corrélatif, d’obtenir la reconnaissance du mouvement par les autorités. En particulier, pour les nombreux militants du collectif n’appartenant à aucune organisation « établie », un enjeu majeur est de ne pas être récupérés et absorbés par les organismes fortement institutionnalisés. Ainsi, l’absence de concertation entre les deux membres du SPPPI choisis par la préfecture pour participer au pilotage du débat et les militants du collectif confortera définitivement ces derniers dans la nécessité de revendiquer une place à part entière et la reconnaissance autonome du mouvement.

  • 16  L’accident de Seveso en Italie le 10 juillet 1976 (emballement réactionnel dans une unité de chlor (...)

23Au-delà des enjeux d’indépendance à l’égard des organisations établies, les différences de position entre les militants les plus actifs du collectif et les représentants du SPPPI désignés par la préfecture et la DRIRE sont profondes. Ces désaccords portent à la fois sur les modalités du débat et ses finalités. De façon globale, pour les autorités, le débat doit permettre de faire remonter des propositions en vue de l’élaboration d’une loi relative aux risques industriels. Cette position renvoie à une perspective privilégiant un renforcement de la réglementation. Or, les militants du collectif refusent de lier mécaniquement sécurité et réglementation et de valider ainsi l’extension de cette dernière. Pour justifier cette position, ils invoquent les nombreux manquements à la réglementation que la catastrophe a révélés : contournements de la législation en matière d’application des directives Seveso16, de contrôle de l’urbanisation autour des sites Seveso ou encore la non-mise à jour des études de danger. Ces désaccords accentueront la contestation de la part des militants du collectif qui refusent d’être écartés des rencontres privilégiées avec la préfecture et la DRIRE.

24Cette situation pose clairement le double problème du mode de désignation et de l’unité de la représentation civique, alourdi ici par un contexte de crise. Malgré l’importance du mouvement de mobilisation, les autorités décident de privilégier des instances civiques fortement institutionnalisées (le SPPPI et, implicitement, l’UMINATE) avec lesquelles ils ont une longue expérience de « confrontation » et d’échange.

25Le mécontentement du collectif PJCnina à l’égard des conditions de préparation du débat se double d’une critique de l’organisation pratique de ce dernier.

Quand l’organisation contribue à marginaliser la parole civique

26L’ordre du jour du débat et les modalités de son déroulement vont, en effet, intensifier le conflit. L’ouverture formelle du débat, qui aurait pu laisser penser au collectif qu’il y avait bien un souci de restituer l’ensemble des positions adoptées, est assortie d’une organisation ne garantissant pas l’égalité des chances pour tous les arguments d’être défendus de façon équivalente. Il a été montré dans de nombreux travaux (Fourniau, 2004) l’importance du rôle des procédures du débat quant à la possibilité effective, donnée à l’ensemble des participants, de se faire reconnaître et de faire valoir leurs points de vue. Il est désormais largement admis que les procédures infléchissent sensiblement le déroulement du débat et introduisent une forte inégalitéquant à la possibilité des participants d’infléchir son issue (Fourniau, 2004).

27À ce titre, la structuration de la journée constitue un révélateur de la place laissée aux associations, aux syndicats et aux sinistrés par rapport à celle qui est octroyée aux pouvoirs publics dans la mesure où les séances plénières sont principalement réservées à ces derniers. Aucune association de sinistrés ou représentant du mouvement de mobilisation ne sont invités à débattre à la tribune.

  • 17  Entretien avec Monsieur M., militant au Collectif PJCnina.

28La suspicion d’instrumentalisation du débat, portée par le sentiment « d’avoir à faire à une énorme machine pour faire accepter le redémarrage des usines17 », incite les militants à structurer, à élargir et à renforcer leur contestation. Dans ce contexte, la participation au débat n’est envisagée par le collectif que dans une perspective directement stratégique. Il représente avant tout l’occasion d’une mise en visibilité publique de positions pré-déterminées et la manifestation d’un rapport de force.

L’enjeu de transformation des pratiques démocratiques

29Au-delà du choix des intervenants à la tribune, le désaccord s’est cristallisé autour des objectifs du débat. Pour la majorité des associations, la question n’est pas de favoriser ou d’initier une « culture du risque » visant à assurer une meilleure cohabitation entre les industries à risques et la population riveraine, mais bien d’éradiquer le risque, autrement dit d’en éliminer ses sources. Dans ces conditions, l’orientation du débat, imposée par les autorités, va traduire des divergences de positionnement.

  • 18  Trois thèmes sont imposés : maîtrise du risque à la source, contrôle de l’urbanisation à proximité (...)

30D’une part, si les thèmes imposés18 tendent à témoigner de la volonté de la part des autorités « d’optimiser », de façon sensible, la gestion des risques, le collectif ne perçoit pas dans cette démarche une voie d’ouverture à de véritables transformations des pratiques de gestion de la sécurité et, de façon plus générale, des pratiques démocratiques. En effet, si l’ensemble des parties (pouvoirs publics et élus, syndicats et associations, dirigeants d’entreprises) s’accordent — au moins formellement — sur la nécessité d’améliorer la transparence et les conditions d’accès à l’information, les revendications civiques dépassent cette seule exigence et portent sur la demande d’un accès à la validation des dossiers d’expertise ainsi que d’un accès au choix des orientations politiques qu’ils suggèrent. C’est donc une prise en compte plus directe de l’avis des associations et des riverains pour toute décision relative aux installations industrielles qui est le véritable enjeu.

31En cela, le débat toulousain révèle les spécificités tant de la perception que des positions émanant d’une population qui n’est plus une population seulement concernée par le risque industriel mais une population ayant été effectivement confrontée à une catastrophe. Dans ce cas, il ne peut plus être envisagé de débattre « abstraitement » ni des risques ni du système administrativo-politique à même de les contrôler. Ce point est accentué par le fait que la plupart des militants n’ont pas pour seule particularité d’être sinistrés ; ils se distinguent aussi par leur engagement et leur expérience antérieurs dans la lutte contre les risques et les pollutions industriels. Ces militants refusent alors d’autant plus radicalement le discours « sécuritaire » des autorités qu’ils évaluent désormais avec plus d’acuité la complexité et les difficultés liées à la gestion de la sécurité. Les déclarations « rassurantes » des autorités et des dirigeants d’entreprises quant à « l’efficacité » des procédures de maîtrise des risques, faites durant les années précédant la catastrophe, décrédibilisent un discours inchangé dans ses fondements et émanant des mêmes interlocuteurs. La difficulté à débattre tient tant à l’état traumatique dans lequel se trouvent de nombreux participants qu’à la méfiance en la capacité des pouvoirs publics et des entreprises à « contrôler le risque ».

32D’autre part, l’opposition entre les autorités et les parties civiques est directement liée au choix des thématiques mêmes du débat. D’un côté, les représentants de la société civile souhaitent débattre essentiellement du contexte local et insistent sur les responsabilités, les causes de la catastrophe, l’inadéquation des consignes de sécurité, le manque d’information de la population ou encore des spécificités de l’implantation urbaine du site industriel. De l’autre côté, une partie des autorités et des industriels tendent à généraliser le débat en justifiant par exemple la nécessité du maintien d’une industrie chimique forte en France ou celle de l’optimisation des conditions d’application des directives européennes Seveso relatives à la gestion des risques industriels.

33Cela témoigne du clivage existant entre les orientations du Débat régional qui ne visent qu’à renforcer la réglementation, dont l’application sera laissée à l’appréciation des institutions (la DRIRE, la préfecture et les dirigeants d’entreprises), et une grande partie des militants qui souhaitent investir, de façon plus active, le champ politique et scientifico-technique. Alors que les autorités voient dans la modification et le renforcement de la réglementation une issue à la catastrophe et, surtout, une avancée pour la gestion et la prise en compte des risques majeurs, les associations voient au contraire se reproduire un système qui non seulement perdure mais aussi se renforce sur des bases inchangées.

  • 19  Cette interrogation a marqué très fortement les inquiétudes d’une grande partie de la population d (...)

34Ainsi, les revendications exprimées en divers lieux, accompagnées le plus souvent d’actions directes visant à s’imposer manu militari dans les réunions, ont très nettement révélé les exigences de transparence et de reconfiguration des formes démocratiques : il s’agit de ne pas reproduire des pratiques fondées sur l’autarcie des sphères dirigeantes. Au-delà de la demande d’informations (quant aux risques de sur-accident par exemple19), le véritable enjeu est l’accès à la validation des dossiers d’expertise. Ces revendications témoignent d’un bouleversement des formes de participation des groupes associatifs.

35On peut alors noter que les conditions spécifiques d’organisation de ce débat — tant du point de vue des procédures réglant les échanges que de celui des thématiques imposées — n’ont pas incité les parties civiques à le considérer comme une véritable occasion d’échange et de confrontation avec les autorités. L’accord sur le principe de la recherche d’un « compromis » est toujours soumis à une condition préalable : l’accord sur les modalités réglant les échanges eux-mêmes.

Un effet en retour : la « structuration » de la contestation

36Ce qui vient d’être décrit contribue fortement à accentuer le repli des membres du collectif et les conforte dans la nécessité de structurer plus fermement et plus formellement l’opposition. Si le débat ne peut être un espace de confrontation et de construction, il doit permettre, au mieux, la manifestation d’un rapport de force. Une double « stratégie » se profile alors. D’une part, la nécessité de présenter lors du débat un argumentaire étayé et crédible contraint certains militants à réaliser une important travail « d’expertise » sur les dossiers techniques. Cette compétence, qui s’avérera indispensable lors des réunions publiques en présence des autorités, aura pour effet de conférer au groupe de « militants experts » une place et un rôle privilégiés au sein du collectif. D’autre part, la nécessité de « défendre » lors du débat un « point de vue partagé », porté au nom du collectif, permettant d’afficher l’existence d’un groupe solidaire, uni et possédant une identité affirmée, contraint les militants à rechercher un compromis interne malgré les divergences de position qui s’expriment lors des premières réunions. Cette démarche, liée à la nécessité d’élargir la mobilisation pour accentuer et mettre en visibilité un réel rapport de force, aura pour effet de former de nouvelles alliances bousculant les clivages politiques et syndicaux antérieurs.

La lutte pour l’hégémonie : l’expertise en question

37L’organisation du Débat régional, deux mois seulement après la catastrophe, s’effectue dans un contexte d’une mobilisation civique en cours de structuration. D’une part, les organisations traditionnelles (syndicats et partis politiques) sont traversées par des conflits dus à la divergence des positionnements par rapport au devenir du pôle chimique, qui les font hésiter sur leur participation au collectif. D’autre part, les associations de sinistrés, nouvellement constituées, cherchent à définir et à stabiliser leurs orientations.

38Lors des premières réunions du collectif PJCnina, les divergences de points de vue et de motivations rendent les discussions peu constructives et les échanges difficiles. L’opposition entre les différents groupes est portée par un double clivage selon que l’on est sinistré ou non, selon qu’on appartient ou non à une organisation politique ou syndicale.

  • 20  Les installations voisines de AZF, produisant du gaz très toxique, pourraient être fortement endom (...)

39Les « sinistrés », fortement traumatisés et craignant des effets domino de l’explosion20, sont spontanément enclins à revendiquer la fermeture définitive de l’ensemble des usines du pôle chimique. Ce parti pris met les organisations « altermondialistes » dans une situation délicate au regard de leur engagement traditionnel en matière de défense des salariés et de l’emploi. S’ajoute à cette « divergence » de position la question de la légitimité à « orchestrer » le collectif. En effet, la création du collectif est due à l’initiative d’organisations syndicales et politiques qui, spontanément, se considèrent comme « dirigeantes ». Or, de nombreuses interventions en réunions, manifestant une tendance nettement « anti-organisations » émanant de militants, pour la plupart sinistrés et non formellement engagés politiquement ou syndicalement, mettent progressivement en cause la légitimité des organisations traditionnelles à structurer et à diriger le mouvement. Ainsi, le collectif est confronté à une situation où il faut gérer, dans l’urgence, la diversité des positions et des partis pris, au risque de son éclatement.

40Deux phases bien distinctes se succèdent après la création du collectif : au cours de la première phase, très conflictuelle, les organisations syndicales et politiques réussissent à maintenir une position de « leadership » au sein du mouvement ; au cours de la seconde, un groupe de militants « anti-organisations » réussit à occuper et à tenir une position hégémonique, minimisant ainsi le rôle et l’influence des organisations établies.

  • 21  Sept commissions sont créées : la commission « Action », la commission « Sécurité-Environnement », (...)

41Dans un premier temps, compte tenu des difficultés à s’imposer et à mener le débat au sein du collectif, les organisations politiques et syndicales adoptent une stratégie d’organisation conséquente. Elles proposent de scinder le collectif en commissions thématiques21, ayant chacune la charge d’un dossier spécifique. Cette répartition doit satisfaire un double objectif : faciliter les échanges et atténuer les conflits. Ces commissions n’ont pas de pouvoir décisionnel propre puisque les réflexions et, le cas échéant, les textes d’orientation élaborés par chacune d’entre elles doivent être discutés et validés en assemblée générale.

42Cependant, dans les faits, cette structuration a surtout permis les regroupements par affinités idéologiques et s’est faite avant tout sur la base d’une convergence préalable des positions. Au sein des commissions, certains points de vue se sont ainsi consolidés, permettant aux différents groupes d’être plus activement parties prenantes dans la définition des orientations et des revendications du collectif.

43Progressivement, les militants ainsi répartis en commissions s’aménagent des marges de manœuvre relativement importantes.

44Ce dernier point marque les spécificités de la seconde phase. La commission exemplaire à ce titre est la commission « Sécurité-Environnement ». Cette commission, qui n’est chargée, à priori, que du suivi de la mise en sécurité du site, élargit son champ de réflexion à la question de l’avenir du pôle chimique et, de façon générale, à celle des risques majeurs. Elle a plusieurs spécificités : elle regroupe les associations pour l’environnement et des militants tenus par des motivations convergentes (dans ce cas : la demande de fermeture du site). En outre, ils ont en commun de n’appartenir à aucune organisation syndicale ou politique et de s’être positionnés (plus ou moins explicitement), lors des conflits « anti-organisations », contre l’hégémonie de l’une ou l’autre d’entre elles. Tous voient l’occasion de mener, au sein de cette commission, des actions selon une orientation propre, non subordonnée à celle des organisations.

45Le manque d’expérience militante des individus de cette commission est compensé par des compétences scientifiques et techniques. Ils s’approprient les dossiers industriels, les rapports techniques, les textes de réglementation et de loi, ce qui leur permet de produire de nombreux textes sur les produits chimiques, sur leur dangerosité, sur les conditions de stockage, sur les processus de fabrication, mais aussi sur les spécificités du site toulousain (site inondable, survol aérien, zone fortement urbanisée). Les textes produits par cette commission sont à haute valeur ajoutée et visent essentiellement la justification de la nécessité de fermer les usines.

46Au-delà du travail d’analyse qu’elle effectue sur les dossiers techniques, la commission « Sécurité-Environnement » opte pour une diffusion systématique tant des informations brutes que des arguments élaborés à partir de ces dernières. Leur diffusion massive — essentiellement par voie électronique (Suraud, 2003) — permet progressivement à ce groupe d’acquérir une véritable reconnaissance au sein du collectif. C’est bien la corrélation entre ces deux démarches, l’une consistant à consulter les dossiers industriels pour en dégager les arguments et les orientations, l’autre consistant à informer systématiquement les militants du collectif, qui confère à ce groupe à la fois la reconnaissance et la légitimité pour mener diverses actions au nom du collectif.

  • 22  Sous la pression de la demande civique, une assemblée générale du SPPPI est organisée le 7 novembr (...)

47La faculté des membres du groupe « Sécurité-Environnement » de s’approprier les contenus techniques est liée, d’une part, au niveau d’expertise dont ils bénéficient — dû en grande partie à leur parcours professionnel ou associatif — et, d’autre part, à l’expérience en matière de pollution et de risques industriels acquise en tant que membre du SPPPI. Ces points s’avéreront essentiels. D’une part, les militants participant de longue date aux travaux du SPPPI possèdent une bonne connaissance, non seulement de la production industrielle du site chimique, mais surtout des services de l’État chargés de ces questions (en particulier la DRIRE). D’autre part, les membres de la commission « Sécurité-Environnement », soucieux d’initier un important travail « d’expertise », perçoivent très rapidement le double enjeu d’entretenir des liens étroits avec le SPPPI : l’accès aux dossiers industriels et la possibilité de rencontrer directement les responsables des services de l’État (la préfecture et la DRIRE principalement). Le SPPPI se voit effectivement contraint d’organiser plusieurs réunions22, d’en accepter l’ouverture à de nouveaux « membres » et de mettre à leur disposition un certain nombre de documents concernant la situation des usines, divulguant ainsi des informations restées jusqu’alors confidentielles. De plus, c’est aussi par l’intermédiaire du SPPPI et des responsables des administrations d’État que la demande, insistante, d’une visite du site industriel est finalement accordée.

48Ainsi, dépassant les lois relatives à l’obligation d’informer (Tourrès, 2002), à laquelle sont désormais tenues les autorités, ce sont bien des démarches insistantes, engagées par les associations, qui ont permis l’accès à certains dossiers et rapports industriels. Contrairement au discours « banalisant » la question de l’accès à l’information, laissant penser que cette pratique est désormais systématique, ce cas montre qu’il n’en est rien. L’accès à l’information représente un enjeu majeur.

49Outre cette « plongée » dans les dossiers, la capacité d’expertise du groupe appartenant à la commission « Sécurité-Environnement » lui a permis d’acquérir une véritable position hégémonique.

Constitution du rapport de force : la nécessité du compromis

  • 23  Entretien avec Madame R., militante PJCnina.

50Le souci de maintenir l’ensemble des militants régulièrement informés s’accentue avec la perspective de la participation du collectif au Débat régional. Cependant, au-delà de l’importance, en soi, de l’accès à l’information permettant ainsi de « pointer les thèmes importants à discuter et à mettre en avant au débat régional23 », c’est la construction d’une position partagée par l’ensemble des militants du collectif qui s’avère essentielle. Les militants de la commission « Sécurité-Environnement », fortement favorables à une participation très active au débat — voire spectaculaire — dans le double objectif de « ne pas laisser dire » et de faire reconnaître leurs points de vue, perçoivent l’importance de structurer et d’organiser la participation du collectif. De fait, une part importante de l’analyse des dossiers et de la construction de l’argumentaire, émanant de ce groupe, est réalisée en vue du débat. De ce point de vue, ce dernier est un élément « structurant » pour le collectif. L’occasion de présenter un « point de vue global », porté au nom de PJCnina et permettant ainsi d’afficher l’existence d’un groupe solidaire, est considérée comme un enjeu majeur par la plupart des militants. La nécessité de crédibiliser et de faire reconnaître le mouvement a ainsi contraint les militants du collectif à trouver un compromis pour présenter des revendications, si ce n’est communes, au moins non discordantes.

51De plus, la volonté de construire un tel compromis a été renforcée par la position d’une partie des autorités et des syndicats des entreprises du pôle chimique. En effet, les militants du collectif stigmatisent la pression des dirigeants d’entreprises, de certains élus et des syndicats d’entreprise en faveur d’un redémarrage rapide des usines. Cette situation va favoriser la solidarité des militants du collectif. En effet, malgré les désaccords importants et nombreux et malgré les divergences politiques et idéologiques, c’est la volonté partagée de ne pas permettre le redémarrage des entreprises, surtout dans des conditions similaires à celles qui précédaient la catastrophe, qui fonde la solidarité des militants et la cohésion du collectif.

52Cette situation s’apparente, non pas à une situation de consensus entre positions différentes au sein de l’espace civique, telle qu’elle est strictement définie par Habermas, mais bien à une situation de compromis. En effet, la demande de fermeture, qui fait l’unanimité au sein du collectif, renvoie à des motivations très diverses. D’une part, certains militants se prononcent pour une fermeture définitive du site chimique alors que d’autres sont pour une fermeture temporaire. Ces derniers acceptent en effet le principe du redémarragesous certaines conditions, relatives aux modifications de processus de fabrication ou de stockage des produits, visant en particulier la réduction des risques à la source. D’autre part, parmi les militants se prononçant pour la fermeture définitive, se différencient ceux qui ne souhaitent la fermeture que des usines toulousaines, arguant que l’emplacement du site à Toulouse est inapproprié, et ceux qui souhaitent une fermeture pour des raisons de portée politique ou idéologique plus générale, dépassant ainsi le seul contexte toulousain. Cette dernière position est fondée sur la remise en cause de certaines productions (comme celle des engrais par exemple) et s’appuie sur des arguments du type : « absence d’utilité sociale ».

53Le compromis passé entre eux par les militants du collectif ne vise concrètement qu’à bloquer le redémarrage immédiat des usines. Face à la pression d’une partie des autorités soutenant le redémarrage rapide, la nécessité d’apparaître unis et solidaires s’impose. Les militants acceptent, en outre, pour des raisons directement stratégiques, de laisser certains militants de la commission « Sécurité-Environnement » être les porte-parole du collectif dans son ensemble.

54De fait, le Débat régional va marquer la fin d’une période très confuse au sein du collectif, à partir de laquelle les diverses parties le composant tentent, malgré les dissensions et les clivages persistants, de définir des compromis, relatifs aux objectifs et aux formes d’action, acceptables pour tous.

Conclusion

55Sur le plan pratique, il ressort de ce qui précède que, au lieu de rétablir le dialogue ou la confiance, une procédure institutionnelle de débat peut déboucher sur un résultat contraire à celui qui est visé : radicaliser la contestation et non la réguler. Dès lors, on est conduit à interroger l’idée, courante, selon laquelle l’institutionnalisation de procédures constituerait un fondement suffisant du développement de la concertation entre les décideurs et les non-décideurs. Dans la mesure où l’espace institutionnel de débat public est, par définition, un espace de confrontation entre la société civile et le pouvoir, les conditions de la formation des points de vue ne peuvent échapper à cette confrontation.

56L’étude de la concertation ne saurait donc se centrer uniquement sur la prise en compte de la procédure de débat. Elle doit avoir pour projet l’examen des circonstances qui enveloppent les procédures. Par conséquent, pour analyser la portée des débats publics, il faut évaluer la perception qu’ont les associations civiques de ces instances — mais cela pourrait s’appliquer à d’autres types d’organisations : d’élus, patronales, syndicales — et la posture qu’elles adoptent dans leur participation à ces instances. Cela ouvre un programme de recherches original étendant le champ d’investigation empirique des travaux en communication à un type d’espace public peu étudié.

57Dans cette optique, il serait intéressant de s’interroger sur l’ensemble des possibilités dont dispose la société civile pour faire valoir son point de vue, c’est-à-dire problématiser l’agir civique selon un point de vue communicationnel élargi, de telle sorte qu’il soit conçu à la fois comme un agir communicationnel autonome et comme un « agir communicationnel stratégique » face au pouvoir. Dans cette direction, l’apport de Habermas mérite d’être intégré mais aussi complété.

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TOURÈS, Bernard (2002), « L’intervention publique et les risques », dans F. RYCHEN et C. PIVOT (dir.), Gérer les risques collectifs, Datar, Éditions de l’Aube.

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Notes

1  Ce travail a été réalisé dans le cadre d’un contrat avec le ministère de l’Environnement et du Développement durable du programme « Concertation, Décision et Environnement » (2003-2005).

2  Loi « Barnier », loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement.

3  Pour un bilan de l’ensemble de ces travaux, voir J. M. Fourniau (s.d. ; 2004).

4  Quelques travaux montrent comment, dans certains cas, le débat a permis d’ajuster les points de vue en présence, allant de la redéfinition des enjeux à la remise en question du projet lui-même. Voir M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe (2001).

5  Société civile conçue ici comme étant formée par le tissu des non-décideurs s’opposant au système.

6  Note de présentation du Débat régional sur les risques industriels. Rappel des orientations du gouvernement. Octobre 2001. Au total, 26 Débats régionaux sont organisés durant les mois d’octobre et novembre 2001.

7  Ibid.

8  L’usine AZF-Grande Paroisse de Toulouse (600 emplois permanents, y compris la sous-traitance sur site), qui a explosé le 21 septembre 2001, était située sur un site chimique comprenant diverses autres installations industrielles. Selon le bilan gouvernemental, l’explosion a fait 30 morts et des milliers de blessés. Elle a endommagé une partie des usines chimiques, 1 300 structures économiques et plus de 26 000 logements. La catastrophe de l’usine AZF de Toulouse a été suivie d’une crise sociale (politique, économique, civique) qui s’est traduite par un affrontement durable autour de la question de la fermeture ou du redémarrage du pôle chimique.

9  Note de présentation du Débat régional sur les risques industriels. Rappel des orientations du gouvernement. Octobre 2001.

10  Ibid.

11  Les partis politiques : LCR (Ligue communiste révolutionnaire), Les Verts, Motivé-e-s, Alternative-Libertaire. Les syndicats : G10, FSU. Les associations : Les Amis de la Terre, diverses associations culturelles.

12  Philippe Essig, ancien PDG de la SNCF.

13  Le président du SPPPI est un enseignant en génie chimique.

14  UMINATE : Union MIdi-Pyrénées NATure Environnement. L’UMINATE est une fédération d’associations œuvrant pour la protection de l’environnement.

15  Le mécontentement est, en outre, accentué par une relative fermeture du SPPPI aux représentants associatifs durant les premières semaines après la catastrophe. Entretien avec Monsieur D., membre des Amis de la Terre.

16  L’accident de Seveso en Italie le 10 juillet 1976 (emballement réactionnel dans une unité de chlorophénols et rejet dans l’atmosphère de dioxines) avait entraîné une prise de conscience des pays industrialisés sur le risque technologique majeur. Si bien que le 24 juin 1982 était adoptée la directive européenne 82/501/CEE relative aux risques d’accidents industriels majeurs. Plus connue sous le nom de directive Seveso, elle a conduit à une prise en compte plus attentive et méthodique des accidents potentiels, tant par les exploitants que par les pouvoirs publics, et à la mise en place d’un dispositif global de prévention des risques. En France, les obligations créées par les directives Seveso ont été introduites par des adaptations de la réglementation sur les installations classées.

17  Entretien avec Monsieur M., militant au Collectif PJCnina.

18  Trois thèmes sont imposés : maîtrise du risque à la source, contrôle de l’urbanisation à proximité des sites à risque et information de la population.

19  Cette interrogation a marqué très fortement les inquiétudes d’une grande partie de la population durant les deux premiers mois après la catastrophe. En effet, la SNPE, voisine de l’usine AZF et potentiellement fragilisée, stockait de grandes quantités de phosgène, gaz très toxique.

20  Les installations voisines de AZF, produisant du gaz très toxique, pourraient être fortement endommagées.

21  Sept commissions sont créées : la commission « Action », la commission « Sécurité-Environnement », la commission « Logement », la commission « Inter-Quartiers », la commission « Scolaire  », la commission « Juridique », la commission « Santé ».

22  Sous la pression de la demande civique, une assemblée générale du SPPPI est organisée le 7 novembre 2001.

23  Entretien avec Madame R., militante PJCnina.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Gabrielle Suraud, « L’espace public », Communication, Vol. 24/2 | 2006, 9-28.

Référence électronique

Marie-Gabrielle Suraud, « L’espace public », Communication [En ligne], Vol. 24/2 | 2006, mis en ligne le 15 août 2012, consulté le 29 juin 2017. URL : http://communication.revues.org/3353 ; DOI : 10.4000/communication.3353

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Auteur

Marie-Gabrielle Suraud

Marie-Gabrielle Suraud est professeure à l’Université Paul Sabatier et membre du Centre de recherche CTPS/LERASS. Courriel : marie-gabrielle.suraud@iut-tlse3.fr

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Droits d’auteur

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