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Aux origines du droit de la radiodiffusion

Les dangers du dehors, l’ordre du dedans
Stéphane Olivesi
p. 67-92

Résumés

La naissance du droit de la radiodiffusion constitue un objet privilégié pour analyser et comprendre la genèse de la communication audiovisuelle. Par-delà une simple visée historiographique, le présent article s’attache à saisir les enjeux sociaux, économiques, politiques, techniques… soulevés par l’apparition de ce nouveau média dans la mesure où ces différents enjeux ont été réfléchis avant tout dans la forme normative du droit. Le droit de l’audiovisuel s’est en effet édifié, en ayant à répondre en premier lieu à des nécessités de police et de politique (maintien de l’ordre public, souveraineté de l’État sur l’éther, puissance de ce dernier dans son rapport aux autres États, etc.) qui se sont progressivement estompées au point de disparaître, mais qui ont durablement déterminé à la fois la réflexion et l’évolution de l’audiovisuel.

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Texte intégral

1L’étude historique du droit incombe au juriste qui se consacre aux évolutions conjointes de la doctrine et de la jurisprudence. En règle générale, l’historien n’y accorde que peu d’attention. Et, quand il investit ce territoire inhabituel, c’est généralement pour évoquer des textes de loi ou des règlements qui lui paraissent particulièrement significatifs en regard de son propre terrain d’étude. Mais, rapidement, il délaisse le domaine des règles de droit qui, par leur généralité, sont porteuses d’abstractions contraires à la nature du savoir historique dans son souci de restituer la figure passée du concret. Il est vrai qu’à déchiffrer à la fois pratiques et normes, réalité et textes, on se risque à toutes les méprises. Dans ce cas, les règles de droit tendent à fonctionner comme une sorte de miroir déformant en regard des rapports sociaux ou des pratiques en usage. Quant à l’exercice préalable qui consisterait à s’enquérir de la conformité du fait au droit, de l’application ou de la non-application des règles, ne serait-ce qu’afin de corriger ce défaut d’optique, il laisse aussi, mais pour d’autres raisons, l’historien dans l’insatisfaction. Il revient en effet à opérer un véritable saut métaphysique qui consiste à abstraire le droit hors de son champ d’élaboration et de ses conditions d’application. Il méconnaît en cela les logiques de production des normes de droit, les jeux d’intérêts qui président à leur définition, ainsi que les conditions formelles de cette même production qui s’articule sur la prise en compte de l’état des rapports sociaux, sur les possibilités d’application, d’interprétation, voire de contournement des règles édictées. Par son schématisme, toute interrogation sur l’adéquation ou la non-adéquation du fait et du droit, des pratiques et des règles, conduit donc à ignorer ce qui fait la chair de l’objet historique.

2Analyser les origines du droit de la radio-télévision en France ou, plus précisément, le moment autour duquel s’opère la rencontre du droit et d’une matière nouvelle, nécessite en conséquence de dépasser ce schématisme qui, invariablement, revient à faire des règles de droit des symptômes ou des outils de déchiffrement de la réalité pour leur assigner un statut de fait historique au même titre que les pratiques et les rapports sociaux. Cette assignation implique un dépassement de la visée positiviste qui ne se limite pas à assigner pour unique tâche à l’historien, la connaissance de la réalité passée « en soi », mais résume cette dernière aux seules traces « objectives » de ce passé, comme si celles-ci signifiaient d’elles-mêmes et le passé s’épuisait en elles. Il s’agirait donc moins de connaître le passé en tant que tel, pour ensuite examiner le droit de la radiodiffusion, que d’appréhender ce dernier comme une forme de problématisation en rapport avec des enjeux politiques, sociaux, économiques soulevés par le développement de ce média. Et, par problématisation, il s’agirait de désigner des objets historiques d’une nature particulière que sont les constructions juridiques ou, du moins, à prétentions normatives (textes officiels, règlements, travaux de recherches, rapports, etc.) dans la mesure où celles-ci éclairent la réalité du phénomène « radiodiffusion » en fonction de ce que son existence a pu soulever et imposer comme problèmes. La particularité d’un tel objet historique est de faire apparaître la nécessité d’une production de vérité à partir de laquelle des normes de droit pourraient se déduire. Quant au fait de prendre pour objet d’analyse ces problématisations plutôt que des systèmes de représentations ou des discours, il traduit la nécessité de ne pas dissocier ces productions de vérité, des pratiques à partir et en fonction desquelles elles se forment afin d’éviter l’illusion de coupure entre ces dimensions.

3L’intérêt premier d’une telle approche consiste à dépasser les jeux d’opposition artificiels du fait et du droit, de l’idéologie et de la réalité, du discursif et du non-discursif, en maintenant l’exigence de saisir le droit comme fait historique. Non pas simplement au sens où il serait doté d’une historicité propre mais parce que, produit de jeu d’intérêts et d’enjeux pratiques, il ne peut être considéré comme « pur », c’est-à-dire détaché des conditions de l’expérience pour n’être soumis qu’à une nécessité formelle. Faire du droit un objet historique et problématique revient en ce sens à rompre avec l’illusion conférant à ce dernier une historicité propre qui découlerait de la seule évolution doctrinale, ponctuée par la jurisprudence. C’est, plus généralement encore, tenter de résoudre l’opposition entre le formalisme du juriste qui, souvent, refuse d’intégrer une quelconque forme de contingence dans l’élaboration des règles de droit, si ce n’est de manière négative comme exception, contradiction ou transgression, et l’empirisme de l’historien qui, plongé dans l’embarras face à la généralité des règles, se contente de les évoquer comme illustration à son propos.

  • 1 Ce juridisme n’est nullement le fait des juristes, mais des historiens, sociologues et politologues (...)

4Il est encore une raison pour laquelle cette appréhension problématique du droit s’impose. En s’attachant aux nécessités qui ont présidé à son élaboration, elle fait ressortir les divers enjeux et les jeux d’intérêts constitutifs du domaine qu’il a fallu réglementer. En d’autres termes, il ne s’agit nullement d’interpréter l’évolution et le développement de la radio-télévision dans les catégories du droit ou d’ériger la législation et son évolution en grille de lecture historique mais, à l’inverse, d’interpréter catégories et règles de droit en les resituant à l’intérieur de stratégies qui les englobent et à partir desquelles elles apparaissent à la fois comme des instruments de réalisation de celles-ci et comme les outils cognitifs au moyen desquels a été problématisée la réalité de la radiodiffusion. Une telle analyse conduit par conséquent à neutraliser le juridisme1 inhérent à de nombreuses analyses qui, admettant sans travail critique préalable les catégories juridiques et les découpages de la réalité qu’elles induisent, ne peuvent saisir la rationalité des phénomènes qu’elles investissent, sans reproduire des schémas normatifs qui en limitent l’objectivation, et en faussent parfois l’interprétation.

5Quel intérêt y a-t-il donc à s’attacher à cette problématisation juridique des enjeux soulevés par le développement de la radiodiffusion, plutôt qu’à d’autres formes d’analyse (économique, sociologique, technique, etc.) ? Cet apparent parti pris repose sur un simple constat : c’est essentiellement dans la forme du droit que le rôle, la place, les fonctions sociales de ce nouveau média, mais aussi les conditions de son développement économique, ont été appréhendées à son origine. La profusion des écrits de cette nature n’a nul équivalent. Cette esquisse de généalogie du droit de la radiotélévision s’attache donc à analyser les nécessités premières qui ont présidé à l’édification d’un tel droit, de manière à faire apparaître les enjeux fondamentaux sur lesquels il s’est articulé et sur lequel s’appuiera ensuite la logique de toutes les élaborations juridiques ultérieures. Ces enjeux, comme on voudrait le montrer dans les lignes qui suivent, sont pleinement politiques. Aux origines du droit de la radiodiffusion, il faut en effet lire non pas la reconnaissance d’un nouveau besoin social ou la codification d’une certaine liberté d’expression, mais la nécessité de répondre aux dangers du dehors et aux désordres du dedans qui pouvaient naître dans le sillage de ce nouveau média, c’est-à-dire aux dimensions fondamentales de toute politique pour un État. Toute l’histoire de la radio-télévision porte l’empreinte de cette donnée à la fois élémentaire et fondatrice qui en conditionne l’intelligibilité.

Naissance de la radio

6Durant la période qui s’étend du début des années vingt à la Seconde Guerre mondiale, les problèmes soulevés par l’apparition, le développement et l’organisation de la radiodiffusion vont se modifier, suivant en cela son évolution. De manière quelque peu schématique, on pourrait distinguer deux grandes phases.

7La première phase correspondrait au passage de la radiotéléphonie à la radiodiffusion, c’est-à-dire au basculement d’un régime d’usage similaire à la télégraphie où l’échange de messages met en relation ponctuellement un émetteur avec un récepteur (ou un petit groupe de récepteurs), à une forme de communication de masse qui se caractérise par la diffusion régulière de messages d’un émetteur à destination d’un ensemble de récepteurs anonymes. On passerait ainsi de l’existence basique d’une technique de diffusion à distance de sons, à son extension sociale avec corrélativement la naissance d’un nouveau type de pratiques. Ce dernier caractériserait à lui seul la radiodiffusion par la mise en forme des contenus en fonction du jeu de contraintes et d’ajustements requis par la spécificité de ce processus de communication sociale.

8Dans le cas de la France, A. J. Tudesq (1987 : 61 ; 1980 : 141) proposera d’étendre cette première phase durant laquelle naît à proprement parler la radiodiffusion jusqu’en 1928. À partir de cette date, les problèmes d’implantation des émetteurs commencent à s’effacer derrière ceux du nombre des récepteurs et du contenu des programmes proposés. Du point de vue de l’entrée de la radiodiffusion dans la vie publique, le partage s’établirait plus tard, vers 1932, pour trois raisons : tout d’abord, la lenteur de l’implantation de la TSF ; ensuite, l’étroite solidarité entre la presse écrite et la pratique parlementaire qui ne favorisa guère l’émergence de ce nouvel acteur dans la vie politique ; enfin, le développement quelque peu aléatoire et très irrégulier de l’extension territoriale de la diffusion en raison de l’absence de politique coordonnée et volontariste. Du seul point de vue de la genèse du droit de la radio-télévision, cette première phase s’avère tout particulièrement intéressante. Non pas que durant celle-ci un statut clair et définitif ait été élaboré, mais elle se caractérise par deux traits : la prévalence du droit comme forme de réflexion normative sur les enjeux de la radiodiffusion ; la multiplication de travaux et de réflexions consacrées aux questions soulevées par l’apparition de ce nouveau média.

9Durant la phase suivante que l’on peut faire débuter dès la fin des années vingt, la radiodiffusion pénètre la vie publique, se diffuse dans tout le corps social, commence à concurrencer la presse écrite, trouve une forme spécifique en produisant des programmes qui ne sont plus la simple transposition de spectacles vivants ou de la presse écrite, devient un instrument susceptible de servir la propagande gouvernementale, etc. Du seul point de vue de l’extension sociale de la radiodiffusion, un seuil serait franchi dans les années 1933-1934, en raison de l’instauration de la redevance en mai 1933, de l’augmentation du taux d’équipement des foyers et du changement d’échelle de la réception des programmes diffusés qui en découle. Le nombre de personnes payant la redevance s’élève alors à 1 million et demi ; en 1938, il atteindra 4 706 000 postes déclarés (auxquels il faut ajouter plus de 15 % de non-déclarés). Mais quelles que soient la perspective adoptée et la pertinence des critères présidant à cette périodisation, le problème du statut de la radiodiffusion excède en lui-même ces découpages. Et les enjeux (sur le plan politique, économique, social) auxquels il se rattache persistent par-delà les solutions pratiques successives qui leur sont apportées.

10Dès le début des années vingt, le développement de la TSF soulève une série d’interrogations relatives à de nouvelles applications qui débordent le cadre de la simple télégraphie civile ou militaire qui lui était imparti. Jusqu’à cette période, les usages de la TSF ne se différenciaient guère de ceux de la téléphonie. Son statut ne nécessitait donc pas de distinction nette, en raison de l’identité des pratiques et des usages sociaux. Ce n’est qu’à partir du début des années vingt que les premières expériences de radiodiffusion laissent entrevoir des applications nouvelles de la TSF. Jusqu’en 1923-1924, la diffusion ne s’adresse pas encore à des destinataires totalement anonymes. D’ailleurs, à l’exception des essais officiels réalisés soit par l’administration des PTT, soit par des associations liées à la SFR (Grisset, 1983) — société de construction qui dut son essor aux importantes commandes militaires pendant la guerre, et devint ensuite une filiale de la CSF (Compagnie générale de TSF, créée en février 1918) –, elle n’attire guère l’attention du public. La TSF ne se démarque que très progressivement de l’idée de diffusion ponctuelle d’un programme précis, pour entrer dans une logique de flux, c’est-à‑dire de diffusion continue de programmes à horaires réguliers. Elle ne devient réellement un objet de préoccupations politiques à part entière qu’à partir du moment où elle se révèle, par ses usages, irréductible aux formes antérieures de télégraphies et de téléphonies. En ce sens, la nécessité d’élaborer un droit autonome et spécifique de la radiodiffusion ne se dissocie pas de la reconnaissance de sa différence, puis de la spécificité de ses applications et de ses usages sociaux, c’est-à-dire de sa réalité de média diffusant un même contenu vers des destinataires anonymes. Si la TSF existait bien avant la radiodiffusion, autrement dit si l’objet technique en lui-même existait avant que n’apparaisse une forme singulière d’usage caractérisant le média, il convient de référer la naissance de la radiodiffusion moins à la genèse de l’objet technique qu’à l’apparition et la reconnaissance juridique de celle-ci dans la mesure où cette dernière témoigne d’un souci naissant à l’égard de pratiques de communication qui, à elles seules, caractérisent ce nouveau média.

11Quels étaient ces enjeux que souleva le passage de la radiotéléphonie à la radiodiffusion ? En fait, la reconnaissance de ceux-ci s’avère dépendre prioritairement des conséquences politiques qui se rattachent aux usages de la radiodiffusion, et font l’objet de diverses conjectures. Elle s’articule sur un double processus d’anticipation de ces usages et de projection du passé sur le futur par analogie, afin de ramener l’inconnu au connu, mais aussi d’inscrire le développement de ce nouveau média dans des chemins balisés par ses prédécesseurs. Ainsi, tour à tour, la presse écrite, la téléphonie, le télégraphe, le théâtre (Laurain, 1930 : 144-115) seront évoqués comme éléments de comparaison afin de saisir la spécificité de la radiodiffusion. Avec force arguments plus ou moins spécieux, il sera établi que la radiodiffusion ne peut bénéficier d’un régime analogue à celui de la Presse, pour diverses raisons : la position de l’auditeur n’est pas comparable à celle du lecteur ; le nombre de stations de radio est techniquement limité ; la neutralité, politique et religieuse, doit être garantie par un contrôle préventif… (Guiraud, 1930 : 75 sq) La réponse juridique à cette recherche d’identité consistera, d’une part, à faire ressortir l’irréductibilité de la radiodiffusion aux statuts antérieurs et inadéquats de la téléphonie et de la télégraphie dont elle se différencie par l’anonymat du destinataire et la particularité de la matière à transmettre (Cazals, 1932) et, d’autre part, à saisir positivement ce qui constitue cette spécificité. Mais ces nombreuses et fréquentes analogies ne parviendront jamais à effacer l’héritage déterminant de la télégraphie ; d’autant que le ministère des postes conservera la radiodiffusion sous sa tutelle jusqu’en 1939.

12L’essentiel, c’est que, quelle que soit la nature des enjeux, sociaux, techniques ou économiques soulevés par l’apparition de la radiodiffusion, tous s’articulent sur des considérations d’ordre politique. Étroitement liée à la télégraphie, la radiophonie fut immédiatement perçue au travers de certains intérêts civils vitaux et des nécessités de défense nationale. Son usage durant la Première Guerre fut un facteur déterminant de progrès technique, mais il a aussi durablement associé son développement à d’éventuelles applications stratégiques. En s’inscrivant dans le strict prolongement de la télégraphie et de la téléphonie, comme en témoigne rétrospectivement la législation, la radiodiffusion ne pouvait, par extension et par principe, qu’être perçue en fonction de ces applications civiles et militaires. Mais il est d’autres raisons qui relèvent de la nature même de ses usages. La radiodiffusion ne s’adresse plus à un destinataire, mais atteint une large population de destinataires anonymes. D’où certains dangers, d’autant que celle-ci, en s’emparant de l’éther, défie les frontières territoriales, et tend à échapper au contrôle de l’État.

13Le développement de la TSF et, dans son prolongement, celui de la radiodiffusion, suscitèrent ainsi un nombre important de travaux et de discussions consacrés à la question de la souveraineté des États sur l’éther, défini, par opposition à l’espace atmosphérique de la navigation aérienne, comme le siège des phénomènes électriques, optiques et magnétiques (Patricolo Majo, 1929). C’est en effet, à cette époque, une question majeure : la radiodiffusion est perçue comme un enjeu politique essentiel dans la mesure où elle engage la puissance des États et met en jeu l’exercice de leur souveraineté sur ce territoire immatériel qu’est l’éther. Et, si l’espace et l’éther qu’il contient doivent rester libres, selon la thèse que défendait R. Ducaud (1929 : 21 sq), s’opposant en cela à la théorie de la souveraineté de l’État, il demeure qu’ils ne peuvent l’être totalement, c’est-à-dire sans que l’État n’exerce ne serait-ce qu’un monopole de police afin d’éviter une situation d’anarchie de nature à compromettre le fonctionnement de la TSF.

Entre police et politique

14Ces enjeux politiques sur lesquels s’articulent toutes les réflexions se décomposent en deux registres distincts. Le premier renvoie à des préoccupations de police, liées au maintien de l’ordre public ; le second, à la souveraineté même de l’État, dans son rapport aux autres États.

15Plus que les formes antérieures de TSF, en raison de sa large diffusion et de sa libre réception, autrement dit de ses possibilités d’action sur l’opinion, la radiophonie constitue une menace diffuse pour la sécurité de l’État, une source de troubles potentiels pour l’ordre public. En 1923, le journal L’Illustration exprimait ainsi ces inquiétudes :

Un péril sans mesures — Examinons d’abord les dangers que présente la sans-fil. […] Sans que personne ne puisse l’en empêcher, le plus chétif des postes, je l’ai déjà expliqué, atteint par ses ondes, donc ses signaux, donc sa parole, le monde entier […] On devine les résultats que la spéculation saura tirer de cette extraordinaire perméabilité du public. On devine aussi le rôle, littéralement incalculable, que pourra jouer la TSF ; informatrice insaisissable qui pénètre aussi vite dans les taudis que dans les palais, pour la préparation ou la direction d’une révolution ou d’une guerre (cité par Brochand, 1994 : 448).

16La radiodiffusion nécessite en conséquence d’être soumise à un contrôle permanent des émetteurs et des messages qui, seul, peut endiguer cette menace, et les risques inhérents à une éventuelle dérive ou aux effets néfastes de certaines propagandes. L’État, indiquait en ce sens R. Ducaud (op. cit. : 36),

devra toujours, dans un but de sécurité publique, pouvoir intervenir pour interdire temporairement la diffusion de telle nature particulière d’informations, lorsqu’elles peuvent, dans des circonstances déterminées, troubler l’opinion publique. […] D’une manière générale doit être interdite toute utilisation de l’éther, qui serait de nature à troubler l’ordre public.

17Cette argumentation reproduisait les termes déjà appliqués au télégraphe (Rapport Le Verrier, 1850 : 2242) :

Le danger qu’il y aurait à laisser le télégraphe à la disposition des ennemis de la société ne deviendra réel qu’à la veille d’une révolte ; mais il est clair qu’alors ce danger serait immense. Il serait insensé de vouloir laisser aux anarchistes la possibilité de transmettre instantanément, à un moment donné, un mot d’ordre sur tous les points de la France (Le Moniteur Universel, 1950 : 2242).

18Réciproquement, la radiodiffusion peut remplir des missions de maintien de l’ordre public, par sa couverture du territoire — notamment des zones isolées, d’accès difficile –, ou en se substituant à la téléphonie dans différents cas de figure engageant la sécurité de l’État. Source d’une infinité de dangers, elle apparaît donc simultanément comme un outil au service du maintien de l’ordre public.

19Sur ce premier versant de politique intérieure, se greffent des enjeux de politique étrangère, liés à la souveraineté des États. Rétrospectivement, traités interétatiques et conférences internationales en apportent le témoignage (Journal Officiel, 1933 : 1010-1033). Un État sans défense, soumis à la propagande de pays ennemis, est un État faible, dépossédé d’une part de sa souveraineté, dont la population risque de subir l’action négative de puissances étrangères. À l’inverse, un État doté d’un puissant réseau de diffusion bénéficie d’un rayonnement excédant ses frontières. Il peut soumettre éventuellement l’ennemi à sa propagande ou, plus simplement, à son influence culturelle. Ainsi, peut-il renforcer sa cohésion interne et sa puissance sur la scène internationale. Cette conception qui sous-tend l’ensemble des travaux et des réflexions menées au fil des années vingt se retrouve également, présentée et explicitée comme une sorte de pierre angulaire du droit de la radiodiffusion, dans le rapport introductif précédant le décret-loi du 26 décembre 1926 (Journal Officiel de la République Française : 13 794)

Un pays qui n’est point parvenu à se doter d’un système de radiodiffusion cohérent rationnel et puissant, est exposé à devenir tributaire de la propagande étrangère sous sa forme la plus accessible, la plus suggestive, la plus persistante, en même temps qu’il se prive des moyens d’action, d’expansion intellectuelle et artistique les plus efficaces.

20M. Bokanowski, ministre du Commerce et des PTT dans le Gouvernement d’Union nationale de Poincaré, avait au préalable attiré l’attention de la Chambre (2e séance du 9 décembre) sur ce point :

À l’extérieur, des voisins qui ne sont pas toujours animés de bonnes intentions, lancent vers nos populations françaises, à l’aide de la radiophonie, une propagande très insidieuse, essayant de les détacher du corps national. Et, dans l’État de désorganisation et de désarroi où se trouve la radiophonie française, nous sommes incapables de nous opposer à cette propagande (cité dans Laffon-Montels, 1928).

21Pour les pays les plus développés, l’extension sociale, le développement économique et le contrôle de la radiodiffusion ont ainsi pu remplir une fonction stratégique essentielle.

22« Engin de paix admirable, mais aussi le cas échéant, un engin de guerre des plus terribles » (Signorel, 1928 : 398), la radiodiffusion s’est inscrite dès son origine au cœur d’un ensemble de considérations de police et de politique en tous points déterminantes. Les divers enjeux économiques, techniques, sociaux soulevés par son développement et son extension s’intégreront ainsi dans le cadre d’une problématisation normative en s’articulant sur ces considérations de police et de politique ; celles-ci détermineront les réponses possibles et rationnelles à apporter à ces mêmes enjeux. Aussi, l’économie de la radiodiffusion n’est-elle appréhendée et traitée qu’en relation avec la puissance des États ; de même, les choix techniques sont réfléchis en fonction d’intérêts nationaux. Si l’ensemble des dimensions techniques, économiques, sociales, pratiques de la radiodiffusion est ainsi systématiquement sous-tendu par ces enjeux stratégiques fondamentaux, c’est en raison de ce que la communication radiophonique noue et condense à elle seule l’ensemble des dimensions et enjeux que l’on qualifie traditionnellement de politiques. Elle se situe à l’intersection, au point de jonction des « fondamentaux » étatiques de la politique, à savoir : le maintien de l’ordre public au sein d’une population et l’exercice de la souveraineté sur un territoire immatériel, reflet de la réalité du territoire physique.

23La forme juridique dans laquelle ont été appréhendés et traités les problèmes d’organisation des ondes, de définition des normes de diffusion, de rationalité économique du développement des émetteurs, d’intervention de la puissance publique, de contrôle des émissions, etc., répondait par sa dimension intrinsèquement normative à la prégnance de ces enjeux de police et de politique. Ces derniers constituent en effet l’horizon pratique à partir duquel le rôle et les fonctions sociales de la radiodiffusion ont été juridiquement réfléchis et définis. Le caractère formel de cette problématisation juridique ne doit donc pas faire oublier la prévalence des enjeux stratégico-politiques. Ceux-ci s’estomperont progressivement des débats sur le statut de la radiodiffusion. Ils n’en demeureront pas moins déterminants, tels des a priori conditionnant toute autre considération technique, sociale, économique. Que la radiodiffusion ait, à son origine, soulevé des problèmes de police et de politique, constitue en ce sens une donnée fondamentale indépendamment de laquelle son organisation ultérieure, son évolution, l’élaboration de la législation s’avèrent quasiment inintelligibles.

24Il en découle deux conséquences. Toutes les constructions juridiques ultérieures, considérées en elles-mêmes, mais aussi en relation avec des enjeux pratiques, sont à articuler sur cette donnée première qui a durablement déterminé l’histoire de l’audiovisuel. Réduire la question des rapports du pouvoir politique à l’audiovisuel aux seules relations que les gouvernants ont entretenues avec les médias ne doit pas occulter cette même donnée première et déterminante : jamais la prégnance des enjeux de police et de politique ne s’estompera derrière des considérations de petites politiques — pour reprendre une formule de Gramsci –, relatives aux tentatives d’instrumentalisation successives et au contrôle exercé par ces derniers.

L’institutionnalisation d’un monopole libéral

25Héritière de la télégraphie, la radiodiffusion aurait pu bénéficier de la législation antérieure sur cette matière analogue et s’inscrire directement dans le cadre du monopole de l’État. De plus, en raison des enjeux de police et de politique qu’elle soulevait, son inscription dans un tel cadre pouvait paraître aller de soi. En fait, la question du monopole de l’État sur la radiodiffusion s’avère plus complexe. Condensant une série d’interrogations relatives à son organisation et à son développement, mais aussi aux modalités d’interventions de l’État et à son rôle, elle ne cessera pas d’être débattue. En elle-même, elle témoigne d’une juridicisation des enjeux économiques, politiques, sociaux au sens où non seulement ceux-ci seront codifiés, réfléchis et soumis à délibération selon des critères normatifs et en fonction de catégories juridiques, mais parce que leur véritable nature s’effacera derrière cette codification qui fixera la forme et les termes de la réflexion sur cette matière. Ainsi, la question du monopole concentrera-t-elle diverses interrogations sur le rôle de l’État, la place qu’il doit tenir en tant que puissance publique et acteur économique, etc. En contrepartie, elle occultera progressivement le fait que, derrière cette réflexion formalisée, les enjeux se rapporteront invariablement à des questions de police et de politique.

26C’est l’article 85 de la loi de finance du 30 juin 1923 qui marque l’acte de naissance du monopole d’État de la radiodiffusion : « Les dispositions du décret-loi du 27 décembre 1851 relatif au monopole et à la police des lignes télégraphiques sont applicables à l’émission et à la réception des signaux radioélectriques de toute nature » (Journal Officiel de la République française, 1923 : 6174). Article fondateur, voté par le Parlement sans même avoir été discuté, ni fait l’objet d’un quelconque rapport préalable, toutes les dispositions législatives ultérieures s’y référeront. Cet article n’est cependant point exempt d’ambiguïtés qui tiennent à sa visée et à son contenu. Il s’agissait en effet de clarifier une situation de fait, caractérisée par le fort développement de la TSF, en rappelant et en précisant que le principe du monopole d’État sur la télégraphie valait également pour la radioélectricité. À dire le vrai, cet article concernait en priorité la radiodiffusion. Les applications traditionnelles de la TSF avaient, quant à elles, déjà fait l’objet de deux décrets, l’un en date du 24 février 1917 et l’autre du 18 juin 1921, précisant l’extension du monopole. Seule donc, cette nouvelle forme d’application de la TSF, pouvant être expérimentée après autorisation par des sociétés privées, soulevait le problème de l’application du monopole d’État. Se contentant de réaffirmer, sans autre précision, l’extension du monopole à toutes les formes d’émission et de réception des signaux radioélectriques, quelle que soit leur nature, l’article 85 de la loi comportait donc une ambiguïté : s’il visait la radiodiffusion, il ne la nommait point explicitement. En fait, la radiodiffusion naîtra juridiquement quelques mois plus tard, par le décret du 24 novembre 1923. En ce sens, avant même d’être reconnue dans sa spécificité, elle fut inscrite sous les auspices du monopole d’État par simple extension du monopole sur la télégraphie et la téléphonie.

27Par application de la loi de finances de juin 1923, le décret en date du 24 novembre confère donc à la radiodiffusion un statut spécial. La reconnaissance de cette spécificité découle de la distinction faite entre transmission et diffusion publique. Elle s’appuie sur la clarification des fonctions et des usages impartis aux différents types de postes d’émission : les postes de radiodiffusion sont des « postes fixes destinés à la diffusion publique de communications d’intérêt général » (Mestre, 1927 : 120sq). Ainsi, naissait juridiquement la radiodiffusion en s’émancipant du télégraphe et des usages antérieurs de la télégraphie sans fil.

28D’inspiration libérale, cette première ébauche de statut de la radiodiffusion prévoyait des dérogations possibles au monopole de l’État. Elle ne réglait cependant pas le problème des conditions d’application du monopole à la radiodiffusion, ni d’ailleurs celui du financement de son développement. Non respecté, le monopole se traduit rapidement par une situation de relative anarchie : certaines radios s’installent sans autorisation dès 1924, et sont tolérées (Radio-Lyon, Radio-Agen) ; d’autres, transgressant la loi, n’hésitent pas à diffuser de la publicité. Le laxisme des pouvoirs publics n’était pas sans raison. Un des principaux et rares avantages de cette situation de relative anarchie consistait à ne point entraver les initiatives privées susceptibles de favoriser le développement de la radiodiffusion. D’ailleurs, la Commission interministérielle ne cachait pas les intentions qui l’avaient conduite à l’instauration de ce régime libéral :

L’État ne peut pas, par ailleurs, se désintéresser des bénéfices importants que la radiophonie est susceptible de produire si elle est bien conduite. L’exploitation commerciale des postes émetteurs peut seule fournir la base financière d’une organisation de radiotéléphonie d’intérêt général, en accord avec le projet de création de postes régionaux […].

Les ressources obtenues, grâce à l’exploitation commerciale des postes émetteurs, contribueront, non seulement à payer les frais des communications d’intérêt public (communiqués météorologiques, etc.) mais encore à doter les hôpitaux, les écoles, les communes rurales, etc., de postes récepteurs qui permettront aux campagnes comme aux villes de bénéficier de l’œuvre de diffusion radiotéléphonique (Laurain, op. cit. : 46).

29Il faut encore ajouter que rapidement des situations de fait difficilement réversibles s’étaient imposées. Ainsi, dès 1926, M. Bokanowski ne pouvait plus que déplorer la concurrence subie par l’Administration des PTT dans une ville comme Toulouse. Le poste privé Radio-Toulouse, installé sans autorisation, mais subventionné par huit départements et un grand nombre de communes, pouvait se prévaloir d’un auditoire de plus de 300 000 personnes. Dans ce contexte, toute tentative de contrôle ou d’interdiction se heurtait à l’obstacle insurmontable de la popularité de ces postes ainsi qu’à celui des appuis politiques et économiques dont leurs promoteurs pouvaient localement disposer.

30Par monopole, jamais il ne fut question d’instituer un monopole « total », intégrant la programmation. Mais il ne s’agissait pas pour autant — du moins, dans les faits – d’un monopole de diffusion, conférant à l’État la charge exclusive des infrastructures de diffusion, de l’installation et du fonctionnement des émetteurs. Ce « monopole libéral » pour reprendre une formule couramment employée, résultant du décret du 24 novembre 1923, se limitait en fait à la seule police des ondes (Ulmann-Mauriat, 1999 : 40).

31Une des principales innovations du décret-loi du 26 décembre 1926 consistait précisément à distinguer le service des programmes qui relevait de la liberté d’expression de la pensée et des opinions, du service des émissions – des infrastructures de diffusion – qui se devait, quant à lui, de dépendre de l’État afin d’être soumis au contrôle de la puissance publique. La nécessité d’organiser rationnellement la radiodiffusion et de garantir l’ordre public se traduisit par la volonté d’instituer un monopole de diffusion. Mais cette volonté se heurtait a priori à une contradiction matérielle : l’État, à lui seul, ne pouvait assumer financièrement ce monopole sans faire appel à des capitaux privés. D’où une ambiguïté certaine, présente dans le rapport de présentation du décret-loi du 26 décembre 1926 entre, d’une part, l’affirmation de principe du monopole de diffusion et, d’autre part, la possibilité de déroger à ce principe en fonction des contraintes matérielles affectant le développement de la radiodiffusion :

La commission a donc conclu que le service de la radiodiffusion devrait être assuré par une corporation d’utilité publique mandataire de l’intérêt général, constituée sous la forme d’une société [...] gérante de l’entreprise. [...]

Mais tout le monde s’est trouvé d’accord pour reconnaître qu’il était bon, à l’origine d’un grand mouvement qui doit porter très haut la radiodiffusion française de ne pas renoncer à l’utilisation des forces puissantes dont peut disposer l’initiative privée. [...]

La France, dans l’État présent de la radiodiffusion, en l’absence d’un vaste public d’auditeurs, de postes d’émissions puissamment outillés, et devant des nécessités budgétaires plus urgentes que celles même de l’organisation de la radiodiffusion, ne saurait raisonnablement exclure la possibilité de faire concourir l’initiative et le capital privés à la mise en marche du système (p. 13795 et 13796).

32Cette ambiguïté se retrouve dans le texte du décret-loi qui, sous certaines conditions restrictives, tolère l’établissement de postes privés d’émissions. Il s’ensuit le report de la mise en application du monopole de diffusion, prévu dans un délai non fixé. En ce sens, ce décret-loi ne conduisait pas à instaurer un réel monopole de diffusion, même si celui-ci s’inscrivait dans un proche horizon. Il se limitait en fait à prolonger l’existence d’un monopole de police, au moyen d’un régime d’autorisation garantissant à l’État le privilège d’exploiter ou de faire exploiter le service de la radiodiffusion. Cette conception du monopole soulève le problème de sa compréhension et de son application que fixe selon son gré le gouvernement : autoritaire, restrictive ou libérale. Et il faudra attendre la loi de finance du 19 mars 1928 pour que la situation découlant de ce régime soit quelque peu clarifiée par l’interdiction de créer de nouvelles stations et le report quasi-définitif de l’application stricte du monopole de diffusion.

Le monopole en débat

33Cette situation « de monopole libéral » durera en fait jusqu’à la guerre, donnant lieu à un régime mixte privé-public. Elle bénéficia de plus en plus aux stations publiques, en raison des limitations techniques imposées à la puissance des émetteurs appartenant aux stations privées, de la taxation de leur ressource en 1936 et, parallèlement, de la mise en place progressive d’un puissant réseau d’État à partir de 1930-1931. En contrepartie, et du fait de l’instauration de la redevance en 1933, les radios publiques cessèrent progressivement de recourir à la publicité. Entre 1931 et 1940, le nombre de postes privés passa de 14 à 12, avec notamment la nationalisation de Radio-Paris ; alors qu’à l’inverse, le nombre de stations publiques passa durant cette même période de 12 à 17. Si cette situation résultait plus du jeu des contraintes matérielles et des hasards de la conjoncture que d’une claire volonté politique, elle finit par s’imposer comme un compromis de fait pour les principaux acteurs.

34Durant l’ensemble de cette période, la question du monopole ne cesse pas pour autant d’être débattue. Le monopole libéral et la « liberté surveillée » qui en résulte, occupent, en regard des thèses étatistes et des thèses libérales, une position médiane. Il faut néanmoins préciser que la controverse ne porte pas sur la promotion d’un monopole de programmation ou d’une libéralisation, synonyme de privatisation, assignant à l’État le seul rôle d’agent régulateur. Après l’échec définitif, dès 1930, de la constitution d’une sorte de monopole privé par la Compagnie générale de TSF — CSF – (par l’intermédiaire de la Société française de radiodiffusion, propriétaire de Radio-Paris ainsi que de divers émetteurs installés en province), l’amplitude des débats est, durant les années trente, relativement restreinte. Elle résulte plus de la défense d’intérêts que de véritables projets politiques de réforme, susceptibles de modifier le paysage radiophonique.

35Les défenseurs des thèses étatistes ne prônent pas la défense d’un monopole comprenant la programmation ; ce dernier aurait paru contraire au principe de la liberté d’expression. Très exceptionnellement, durant le Front Populaire, les radios privées font l’objet de violentes critiques. Encore s’agit-il moins de prôner ou de défendre le monopole d’État en soi que de plaider pour une limitation de l’emprise des intérêts privés sur la radiodiffusion. Les députés communistes, par la voix d’A. Berton, lors du vote de l’article 47 relatif à la radiodiffusion, de la loi de finances de mars 1928, s’étaient déjà prononcés en ce sens contre les intérêts privés du monopole de fait, mais aussi contre le monopole d’État. Quant à R. Jardillier, ministre des PTT du gouvernement de L. Blum, sa position traduit cette même ambivalence :

La radio sera mise à l’abri de tout trust financier. C’est le minimum que j’exigerai. Pour le moment, je laisse volontairement de côté le problème de la nationalisation. Ce que je tiens avant tout, c’est que les postes d’État égalent et même dépassent en valeur les postes privés (cité par Méadel, 1992 : 220-222).

36Les vues d’acteurs tels que la CGT, une grande partie des agents des PTT, mais aussi le parti socialiste et le parti radical qui, dans le cadre du congrès de Grenoble d’octobre 1930, s’était prononcé pour une radio nationale, demeurèrent sans réelle conséquence pratique.

37Les défenseurs des thèses libérales composaient, quant à eux, un ensemble hétéroclite comprenant, « une partie de l’industrie radioélectrique, une partie de la haute finance, certains milieux économiques, des groupements professionnels, la grande presse, certains milieux intellectuels influencés par les précédents, une partie de la presse radiophonique » (Brochand, op. cit. : 111). Si ceux-ci étaient soucieux de faire prévaloir leurs propres intérêts, et si, en raison de la perméabilité des milieux parlementaires, ils disposaient des ressources nécessaires pour faire valoir leurs vues, jamais leur démarche n’alla dans le sens d’une privatisation de la radio publique qui s’était définitivement imposée dès le début des années trente. Jamais, non plus, ils ne prônèrent un pur et simple laisser-faire en raison de la nécessité pour l’État de veiller à ce que ne se constitue pas de trop fortes concentrations, ni ne s’instaure une situation d’anarchie. Partisan des radios privées, A. Mestre auquel on devait déjà un Code de la TSF consacra à cette question un article dont la rigueur argumentative ne cachait pas le parti pris (Mestre, 1930). Soulignant les incohérences de la législation ainsi que la procédure suivie par le gouvernement pour imposer le décret de décembre 1926, il s’attachait à faire valoir la double possibilité pour le gouvernement d’autoriser la création de postes privés et de permettre le développement de ceux qui existaient déjà. Son interprétation libérale des textes en vigueur tendait ainsi à légitimer les sollicitations des partisans des postes privés à l’égard de la puissance publique et, par répercussions, à élargir l’espace des tractations officielles et officieuses.

38Pour saisir la logique de ces différentes argumentations relatives au monopole d’État, il importe évidemment de tenir compte des intérêts propres aux différents acteurs, de la conjoncture et des rapports entre postes privés et postes publics, mais aussi de se référer à la problématisation juridique du monopole qui constitue la forme dans laquelle les arguments sont avancés, sous couvert d’une neutralité empruntant au lexique juridique sa légitimité. Le monopole de diffusion, tel qu’il fut conçu dans le cadre du décret-loi de 1926 et très partiellement appliqué à la suite, se fondait sur un argumentaire précis. Cet argumentaire répondait terme à terme aux enjeux soulevés par le développement de la radiodiffusion. Celle-ci apparaissait, en raison de son importance sociale et politique, comme devant nécessairement être soumise au contrôle de l’État, tant sur le plan de la programmation, du contenu des émissions programmées, que sur celui de la régulation des émissions, de la répartition des ondes. Le monopole constituait cette seule et unique garantie pour l’État de faire prévaloir intérêt général et intérêt national. Plus précisément, il était censé répondre à toute une série d’exigences allant de la mission d’éducation postscolaire au maintien de l’ordre public, du développement rationnel du système de la radiodiffusion à la protection de la liberté d’expression. Et c’est également en fonction de ces mêmes exigences que se développèrent les thèses libérales et étatistes.

39Prenant pour exemple le modèle américain par opposition aux modèles allemand et anglais où régnait un monopole de programmation, les opposants au monopole de l’État s’attachaient à le dénoncer au travers d’arguments souvent répétés : contradiction en regard de la liberté d’expression de la pensée et des opinions, incapacité de l’État à gérer rationnellement ce service, coût pour la collectivité… J. Signorel (op. cit. : 384) résumait ainsi cette argumentation :

La thèse du régime de liberté de la radiodiffusion, poursuivent ses partisans, se confond avec celle de la liberté de la presse. Le principe de la liberté de la presse doit être appliqué à la radiodiffusion : si la pensée ne pouvait pas être exprimée par elle, une de nos libertés individuelles, peut-être la plus sacrée, serait méconnue, violée. […]

Le commerce et l’industrie soutiennent le principe de la liberté complète d’organisation et d’exploitation des stations radiophoniques. Ils invoquent l’exemple des États-Unis […] Ils ajoutent que cette thèse est conforme aux intérêts de l’État qui, de ce chef, n’a aucune dépense à effectuer […]

Au point de vue technique et administratif, l’incapacité relative de l’État ne saurait être mise en doute.

40Reprenant et prolongeant le plus souvent des arguments similaires à ceux qui furent développés dans le cadre du rapport de présentation du décret-loi du 26 décembre, les partisans du monopole d’État soulignaient, à l’opposé, les risques d’anarchie qui résulteraient nécessairement de son retrait. Ils accentuaient surtout l’importance des fonctions et missions d’intérêt général que la radiodiffusion se doit de remplir, et qui s’avèrent incompatibles avec toute forme d’exploitation privée de celle-ci.

41Si ces arguments sont le plus souvent l’expression déniée de visées partisanes et intéressées, leur intérêt n’est cependant pas négligeable. D’un point de vue historiographique, ils traduisent l’émergence d’une forme de débat sur le rôle et la place de l’État dont les termes ne varieront guère durant de longues décennies ; ce sont les mêmes arguments ou des arguments en tous points similaires qui, au fil des temps et selon les circonstances, seront repris par des acteurs différents pour justifier leur propre prise de position. Ils marquent ainsi la juridicisation du débat sur la radiodiffusion à partir de l’effacement des enjeux de police et de politique derrière des considérations sur l’opportunité des choix à effectuer et le rôle de l’État. « Intérêt général d’une part, ordre public et police d’autre part, tels sont les deux motifs essentiels de l’institution du monopole dans le domaine des communications » pouvait encore écrire A. Saudemont en 1927 (p. 50). Quelques années plus tard, de telles considérations auront perdu toute raison d’être.

42Les impératifs politiques relatifs à l’exercice de la souveraineté même de l’État dans son rapport aux autres États s’effacent derrière la question de la place et des formes d’intervention de la puissance publique qui se doit d’agir dans l’intérêt général. Quant aux enjeux de police soulevés par l’extension de la radiodiffusion, ils ne s’expriment plus que sous la forme de la nécessité de contrôler et d’organiser le service de la radiodiffusion. Cette juridicisation du débat ne traduit pas seulement une inflexion des enjeux soulevés par la radiodiffusion. Elle est aussi l’expression d’une différenciation croissante entre deux ordres de réalité qui se recoupent, sans se confondre : d’un côté, les stratégies d’acteurs politiques, économiques, sociaux qui, cherchant à faire prévaloir leurs intérêts et à leur conférer à cette fin une publicité significative, puisent la neutralité nécessaire à l’expression déniée de ces mêmes intérêts dans le lexique juridique ; de l’autre, l’évolution de la radiodiffusion et des rapports du pouvoir politique à cette dernière, en fonction de la place qu’elle revêt dans la société. La question du monopole de l’État et de son extension concentrera ainsi, à elle seule, l’ensemble des débats, mais elle contribuera aussi à occulter durablement la réalité des enjeux de police et de politique soulevés par la radiodiffusion.

L’impossible affirmation d’un service public de la radiodiffusion

43Liée à la question du monopole de l’État, la réflexion sur le statut de service public de la radiodiffusion accompagne la naissance, puis le développement de la radiodiffusion. Et, comme pour le monopole, les solutions apportées à l’affirmation du caractère de service public ne seront rien moins qu’équivoques. Plusieurs raisons peuvent être avancées. Si l’on écarte tout d’abord les raisons d’ordre purement conjoncturelles liées notamment à la vie parlementaire sous la Troisième République, deux types d’explication peuvent être avancés. Le premier se rapporte à l’écart existant entre le contenu de cette catégorie de service public, durant la période de l’entre-deux-guerres, et les conditions d’application de ce statut ; cet écart hypothéquait toute possibilité d’affirmation d’un tel statut. Le second type d’explication repose sur l’hypothèse complémentaire selon laquelle l’affirmation d’un tel statut dépendait en grande partie de l’occultation des enjeux de police et de politique inhérents à l’extension sociale de ce nouveau média.

44Reconnue et imposée par la jurisprudence, la notion de service public s’affirme rapidement à la charnière du siècle dernier et du nôtre comme une des clés du droit public, si ce n’est comme son fondement, selon la thèse de L. Duguit (1925 : 33, 52-53). Sous l’impulsion de ce dernier, mais aussi de G. Jèze et de M. Hauriou (Rivero, 1956), la doctrine confère une extension toute particulière à cette nouvelle catégorie juridique qui recoupe trois plans essentiels : constitutionnel, puisque l’État apparaît comme un groupe de services publics ; politique, car elle permet de fixer des devoirs aux gouvernants envers les gouvernés, en limitant la puissance publique aux obligations inhérentes à ce statut ; enfin, en droit administratif, son rôle s’avère fondamental, stricto sensu, du moins si l’on suit la thèse de L. Duguit et ses disciples de l’École bordelaise. Le problème majeur que soulevait son application était de n’être en rien systématique ou évident dans la mesure même où celle-ci ne pouvait se fonder ou s’appuyer sur aucun critère unanimement reconnu ou, du moins, généralement accepté. « La condition de service public, indiquait A. Blondeau, (1933 : 57) résulte d’un ensemble de circonstances qui, par leur groupement, font apparaître le caractère de service public de l’entreprise, mais ces circonstances sont essentiellement variables et diverses ». Cet état de fait repose en grande partie sur l’existence d’acceptions relativement différentes : « En considérant, avec le recul du temps, cette période de l’histoire de notre droit administratif, observait J. L. de Corail (1954 : 12), on ne manque pas de s’étonner en constatant que jamais une définition rigoureuse et unanimement admise n’a été donnée du service public. »

45Ces problèmes doctrinaux ne sont pas sans correspondance pratique. Privilégier avec L. Duguit l’idée d’obligation faite aux gouvernants en raison de la nature du besoin social à satisfaire, avec G. Jèze (1930 : 16) l’intention des gouvernants touchant l’activité concernée ou, avec M. Hauriou (1927 : VII), les idées de limitation à la puissance publique et de but à atteindre, renvoie à des conceptions différentes du service public qui impliquent des critères d’application variables de ce statut. À ces différences doctrinales, s’ajoutaient des variations liées à l’importance accordée au critère matériel ou au critère organique, selon que l’attention se porte sur le domaine d’application et la spécificité de la matière à laquelle ce statut est appliqué, ou sur l’organisation requise par cette activité en fonction de l’intérêt général. Deux appréhensions possibles de la radiodiffusion comme service public en découlent, qui se complètent et s’opposent partiellement. Partant d’un critère d’ordre matériel, la détermination de la radiodiffusion comme service public dépend du caractère propre de l’activité qui doit s’avérer, pour être reconnue comme telle, être une matière engageant directement l’intérêt général ou l’intérêt national. À l’inverse, favorisant le critère organique, le problème revient à déterminer s’il incombe effectivement à la puissance publique de reconnaître et d’instituer comme telle la radiodiffusion dans la mesure où, en raison des limites et des carences de l’initiative privée, seules, cette dernière ou toute autre personne placée sous sa dépendance peuvent assurer la gestion et le bon fonctionnement d’un tel service.

46Ces problèmes relatifs aux conditions d’application du statut de service public à la radiodiffusion entraient en résonance avec ceux découlant de sa réalité pratique. Pourtant, certains commentateurs s’accordèrent à reconnaître que, dès la loi de finances de juin 1923 et le décret du 24 novembre 1923, l’existence d’un service public de la radiodiffusion fut implicitement suggérée dans les textes, ne serait-ce que parce que son évolution devait naturellement tendre vers un tel statut. Rien cependant ne justifiait une telle assertion, si ce n’est le rapprochement abusif effectué entre le service public et le monopole d’État. En fait, l’expression même « de service public de la radiodiffusion » ne fera officiellement son apparition que dix ans plus tard, dans le rapport au président de la République précédent le texte du décret du 10 août 1933. Durant cette période, se déroule un lent processus qui converge vers la reconnaissance d’un tel statut. Il se décompose en deux phases, articulées autour du décret-loi de 1926 qui introduit les principaux éléments de définition d’un service public sans pour autant assigner explicitement à la radiodiffusion ce statut.

47L’existence d’un monopole d’État de la radiodiffusion n’implique pas nécessairement que le service sous monopole réponde aux exigences du service public, ni qu’il doive être reconnu comme tel. L’affirmation du monopole, accompagnée de la réglementation relative aux postes radioélectriques privés, ne témoigne nullement d’une quelconque intention d’instaurer un service public de la radiodiffusion. D’ailleurs, le problème en 1923 consistait moins à statuer définitivement qu’à clarifier la législation sur cette forme nouvelle de TSF et à réglementer les usages originaux qui pouvaient en découler. Si la situation de la radiodiffusion en 1923 s’avère étrangère à la nécessité de conférer à cette dernière un tel statut, il faut également ajouter que le décret du 24 novembre 1923 allait partiellement à l’encontre de la conception du service public. Il instaurait en effet un régime de conventions, plus précisément « de concession d’occupation » sans obligation et sans durée déterminée. Le concessionnaire s’apparentait simplement au bénéficiaire d’une permission de voirie.

  • 2 Il faut rappeler afin d’éviter tout anachronisme que, pour la période considérée, le critère organi (...)

48Le décret du 26 décembre 1926 constitue de ce point de vue un véritable progrès. Il n’en maintient pas moins de nombreuses ambiguïtés. Seuls de très rares commentateurs considéreront ce dernier comme la claire affirmation du caractère de service public de la radiodiffusion. Cette lecture marginale se fondait essentiellement sur deux points du rapport précédant le décret qui, pris isolément, justifiaient une telle interprétation. Le premier point portait sur l’évocation du caractère d’utilité publique, d’intérêt général, de certaines applications de la radiodiffusion. Or, l’évocation de l’utilité sociale de ces applications n’impliquait nullement l’instauration d’un service public de la radiodiffusion. Jamais il n’est affirmé par la suite que ces applications ne puissent être remplies que par un organisme public, ni qu’elles ne puissent être satisfaites que dans le cadre d’un service public. À l’inverse, en regard du dynamisme manifesté par les associations d’amateurs et du rôle moteur de l’initiative privée dans le développement de ce nouveau média, l’instauration de contraintes de service public ne pouvait que freiner cet élan et, en conséquence, nuire à la satisfaction de l’intérêt général. Le second point renvoie à l’affirmation selon laquelle : « [...] le service devrait être assuré par une corporation d’utilité publique mandataire de l’intérêt général [...] » (Journal Officiel de la République Française, 1926 : 13 795) Ce critère organique de définition n’était avancé que sous couvert de l’usage d’un conditionnel qui reportait à une date ultérieure l’application de ce statut. Comment, en effet, l’instauration d’un service public2 aurait-elle pu s’accorder avec l’initiative privée et au laisser-faire pour assurer le développement de la radiodiffusion ?

49Si le décret de décembre 1926 ne peut en aucune manière être interprété dans le sens de l’affirmation d’un service public de la radiodiffusion, il n’en demeure pas moins que sa visée se décomposait en deux lignes directrices : conférer en un premier temps les moyens économiques indispensables au développement de la radiodiffusion et, secondairement, orienter l’évolution de cette activité de manière à ce qu’elle puisse ultérieurement devenir un service public. Rejetant ce dernier dans un hypothétique avenir, tout en réitérant les modalités du régime des concessions, le décret de novembre 1926 se révèle sur certains points seulement compatible avec l’application ultérieure de ce statut. Et, s’il tendait à freiner le développement de la radiodiffusion privée, voire à le stopper avec à sa suite la loi de finances de 1928, ce mouvement ne fut que de courte durée puisque, dès 1931, sous l’impulsion de Germain-Martin, celle-ci retrouvait la liberté d’améliorer ses postes d’émissions, et que s’instaurait un équilibre durable entre postes privés et postes publics.

50Il faut donc attendre le décret « Laurent-Eynac » du 10 août 1933 pour voir l’expression de service public de la radiodiffusion faire officiellement son apparition. Certes, l’idée de conférer ce statut à la radiodiffusion n’était point absente de projets antérieurs. La proposition de loi déposée par R. Aubaud le 10 mars 1931 en est une illustration significative. Inspirée par le projet qu’avait auparavant établi la Fédération Nationale de radiodiffusion, elle s’attachait à faire prévaloir des critères matériels tels que son importance sociale, son utilité, son rôle éducatif au sens large, ainsi que des critères organiques tels que la nécessité de créer un Institut National qui soit, en premier lieu, un organisme directeur pour l’ensemble des postes, financé par des fonds exclusivement publics et, en second lieu, l’expression des diverses composantes de la nation et le dépositaire de l’intérêt général (cité par Cazals, op. cit. : 251 sq). Cette même volonté se retrouvait également sous la plume de nombreux commentateurs. En 1932, dans sa thèse, J. Cazals (p. 10) soulignait le fait qu’elle répondait à un véritable besoin social de la même manière que les Postes et les Chemins de fer dont le fonctionnement ne peut s’arrêter sans provoquer ou traduire un état de crise sociale (op. cit. : 34-35). De fait, ce n’est qu’à cette date que s’officialise quelque peu ce statut, sous une forme qui, encore une fois, n’exclut point l’ambiguïté. Car s’il est fait référence explicitement au service public dans le rapport au Président de la République précédant le texte du décret du 10 août 1993, ce dernier, quant à lui, n’en fait guère mention (Journal Officiel de la République Française, 1933 : 8780-8781). Tout se passe comme si ce statut, en raison de la nature même de la radiodiffusion, allait de soi. Au vrai, cet état de fait traduit l’usage peu rigoureux de la notion de service public qui, dans le rapport, désigne simplement le secteur public. Il indique surtout l’effacement progressif des interrogations relatives à l’ordre du dedans derrière une rhétorique de l’intérêt général et du bien public qui ne parvient pas à en recouvrir la totalité.

  • 3 Journal Officiel de la République Française du 22 novembre 1933 : 11 691.

51Le contenu du décret d’août 1933, complété par celui du 22 novembre de la même année3, concernait exclusivement la radiodiffusion d’État. Deux points importants s’en dégagent cependant : premièrement, l’instauration d’une taxation spéciale — redevance – qui libère progressivement les stations publiques de l’emprise des intérêts privés ; deuxièmement, l’extension à l’ensemble du territoire de la diffusion d’une même programmation par la création d’un poste émetteur national de grande puissance. Ces deux mesures importantes vont en effet dans le sens de la constitution d’un service public de la radiodiffusion, en contribuant à la permanence et à la continuité territoriale du service, ainsi qu’à l’égalité des usagers. Mais l’application de ce statut à la radiodiffusion d’État laisse subsister une importante zone d’ombre sur la nature même du service. Il aurait en effet fallu renoncer à tout critère organique pour pouvoir affirmer hautement la réalité d’un tel service. L’existence de postes privés, soumis à des impératifs de rentabilité contraires à l’idée même d’intérêt général, côtoyant des postes publics et rivalisant avec eux, ne constituait guère un tableau compatible avec les critères de services publics jusqu’alors en vigueur.

  • 4 Journal Officiel de l’État Français, 6 décembre 1941, texte n° 4125 : 5270.

52La nécessité d’ériger en service public la radiodiffusion ne s’imposa que plus tard, sous la pression des événements. Et ce fut le gouvernement de Vichy qui, en 1941, institua un service public de l’information afin de pourvoir « à un certain besoin social4 »…

L’étatisation libérale de la radiodiffusion

53Les origines du droit de la radiodiffusion se caractérisent certes par les incohérences de la législation et l’absence de statut clairement défini. Elles reflètent surtout le fait que l’inscription de la radiodiffusion dans la vie publique s’apparente à un long processus d’« étatisation », à la condition toutefois de ne pas réduire ce dernier à la seule affirmation de la puissance publique ou du rôle de l’État en tant qu’acteur économique. Cette étatisation recouvre l’ensemble de la radiodiffusion, c’est-à-dire les secteurs publics et privés qui, au fil des ans, se sont développés et organisés autour des mêmes impératifs de police et de politique.

54Durant les années trente, divers phénomènes traduiront ce processus d’étatisation. Avec l’instauration de la redevance, l’accroissement des ressources conduit le gouvernement à intervenir pour adapter les structures de l’ensemble des postes d’État afin de mieux contrôler l’utilisation des fonds publics. Mais ces transformations passent également par la création en 1933 de trois comités en charge respectivement de la coordination des émissions, des aspects techniques et des informations, ainsi que par l’unification des conditions d’exploitation des stations régionales, la réorganisation en 1934 des services centraux de la radiodiffusion, etc. Elles contribuent ainsi à accroître l’emprise ministérielle, notamment par le jeu des nominations aux postes clés dont ceux des directeurs de stations qui, eux-mêmes, contrôlent le recrutement du personnel et la gestion des stations. Parallèlement, le rôle des associations d’usagers tend progressivement à se restreindre, tant par la redéfinition de leur compétence et de leur rôle que par la possibilité pour le ministère d’en maîtriser la composition :

En 1934, le caractère des groupements est modifié : les associations antérieures doivent être dissoutes. Les groupements, appelés alors Conseils de gestion, ne sont l’émanation d’aucune assemblée, mais une création directe des pouvoirs publics. […] Mais ce texte ne reçoit pas d’application. – en raison de dispositions contraires au décret-loi de 1926, le Conseil d’État l’annulera en 1937 – Il est remplacé par un décret de février 1935 qui adopte une formule, en quelque sorte intermédiaire (Houël, 1940 : 77sq).

55Pour les postes privés, cette étatisation passait par des moyens de pression officiels, avec le contrôle des programmes diffusés par ces postes, mais aussi par l’entremise des relations et des jeux d’interdépendance entre les milieux parlementaires et les promoteurs de ces stations, similaires à ceux que la presse écrite connaissait depuis longtemps déjà.

56Ce processus d’étatisation a excédé l’opposition entre secteur privé et secteur public, ne serait-ce qu’en regard du partage explicite des ressources propres à chaque secteur et, plus généralement, de l’extension du contrôle et des possibilités d’action pour le gouvernement sur chacun de ces secteurs. En fait, l’évolution de ces deux secteurs s’est faite parallèlement, selon des modalités techniques et sociales relativement similaires. Elle témoigne en ce sens de la permanence et de la prégnance des impératifs de police et de politique. Ceux-ci ont non seulement déterminé l’élaboration des cadres juridiques et les dispositions réglementaires prises par les gouvernements successifs en réponse à des enjeux conjoncturels, mais également l’édification de la radiodiffusion dans la longue durée. Contrairement à ce que laisserait supposer la reprise des catégories juridiques érigées en grille de lecture de la réalité historique, le partage privé-public n’a en fait guère de pertinence : il occulte l’unité historique du processus d’étatisation de la radiodiffusion. Pour des raisons conjoncturelles, cette étatisation prit appui sur l’initiative privée. Elle adopta une forme clairement libérale. Mais il demeure que l’initiative privée, comme les organismes publics, a répondu sous des formes certes différentes aux mêmes nécessités de police et de politique.

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Notes

1 Ce juridisme n’est nullement le fait des juristes, mais des historiens, sociologues et politologues qui, reprenant les catégories juridiques, les font fonctionner à leur insu comme outils d’analyse de la réalité sans percevoir le caractère inopérant et fallacieux de ces mêmes outils conceptuels utilisés à une fin pour laquelle ils ne sont manifestement pas faits.

2 Il faut rappeler afin d’éviter tout anachronisme que, pour la période considérée, le critère organique prévalait et, qu’en ce sens, il n’était guère concevable que des personnes de droit privé puissent gérer un service public (Delivet et Rony, 1986).

3 Journal Officiel de la République Française du 22 novembre 1933 : 11 691.

4 Journal Officiel de l’État Français, 6 décembre 1941, texte n° 4125 : 5270.

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Pour citer cet article

Référence papier

Stéphane Olivesi, « Aux origines du droit de la radiodiffusion », Communication, vol. 19/2 | 2000, 67-92.

Référence électronique

Stéphane Olivesi, « Aux origines du droit de la radiodiffusion », Communication [En ligne], vol. 19/2 | 2000, mis en ligne le 02 août 2016, consulté le 19 octobre 2017. URL : http://communication.revues.org/6319 ; DOI : 10.4000/communication.6319

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Auteur

Stéphane Olivesi

Stéphane Olivesi est Maître de conférences à l’IUT de Valence et membre de l’équipe Médias et Identités de l’Université de Lyon I. Il a publié sa thèse Histoire politique de la télévision, aux éditions L’Harmattan en 1998. Courriel : solivesi@cornas.iut-valence.fr

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