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Recherches

Pour une équité dans l’accès à l’information en cas de catastrophes

Souad Ait Ouarab-Bouaouli
p. 174-193

Texte intégral

  • 1  La notion de contrôle est incluse dans la notion du risque et présuppose la prise de décision. Ce (...)

1L’être humain a toujours été entouré de danger : « Être entouré de danger […] c’était la situation fondamentale de l’être humain des sociétés primitives » (Beck, 2001). Toutefois, l’évolution de la notion du danger et de sa perception dans le temps, mais aussi dans l’espace, a fait du risque une problématique qui pèse sur les sociétés de nos jours. Ce faisant, le risque devenu incontrôlable1 impose à la société un nouveau mode de pensée et d’action. Ainsi, la société passe du danger naturel incontrôlable dans un premier temps, et aboutit, enfin, au risque calculable et donc contrôlable grâce au progrès de la science. Par contre, ces mêmes progrès ont enfoncé nos sociétés dans un monde de « risques incontrôlables » que Giddens et Beck résument dans le concept de « société de modernité réflexive » (cités dans Nachi, 2002-2003).

2La volonté de maîtriser les risques soulève la question de l’équité sociale dans la gestion des risques ou des catastrophes. Aussi, et afin d’assurer une sécurité face aux catastrophes, divers programmes et normes ont été conçus et mis en œuvre dans le but d’améliorer tant la qualité des interventions lors d’un sinistre que les procédures de prévention, en visant à responsabiliser, de plus en plus, les acteurs du risque au regard des droits de la personne.

3Cependant, bien que des programmes aient été mis en œuvre, on continue à enregistrer des pratiques contraires à toute éthique et une inégalité dans l’application des normes d’un pays à un autre, voire au sein d’un même pays, chaque fois qu’il y a crise. Les acteurs du risque n’assurent malheureusement pas toujours la transparence des procédures et l’égalité des chances pour tous, devant un risque ou un sinistre. L’accès à l’information pour la population devient alors un problème crucial dans un pareil contexte d’urgence et risque d’accentuer la vulnérabilité des populations face à un sinistre. Nous tenterons de montrer comment le croisement de deux rationalités (celle des populations et celle des institutions) peuvent altérer la communication et, par conséquent, le bon déroulement des plans de gestion de l’urgence.

Quelques notions : aléa, risque, crise et catastrophe

4Les séismes, les inondations, les tsunamis, etc., bien que qualifiés de naturels, sont les produits de l’aléa et de la vulnérabilité. Si le degré d’impact (conséquences) des catastrophes est le critère d’évaluation par excellence d’un risque, l’aléa n’est considéré comme un risque qu’en présence d’enjeux humains, économiques et environnementaux, possédant une certaine vulnérabilité. Le risque est donc une « construction sociale ». Cette idée avait déjà été signalée par Jean-Jacques Rousseau dans sa lettre à Voltaire à propos du tremblement de terre de Lisbonne :

[…] ce n’est qu’à Lisbonne, que l’on s’émeut des tremblements de terre, alors que l’on ne peut douter qu’il ne s’en forme aussi dans les déserts […] convenez que la nature n’avait point rassemblé là, vingt mille maisons de six à sept étages, et que si les habitants de cette grande ville eussent été dispersés, plus également et plus légèrement logés, les dégâts eurent été beaucoup plus moindres et peut-être nuls (Berlioz, 1998 : 57).

  • 2  Du point de vue de l’ethnographie, la culture serait « […] ce tout complexe comprenant les science (...)
  • 3  Les aléas technologiques prennent le caractère de risque s’ils causent la vulnérabilité de l’être (...)

5Les catastrophes de toute nature sont le produit d’une activité formée du couple « société-nature ». La culture2, par définition, est un ensemble de survivances et de possibilités. Les situations de désordre ne sont pas, de ce fait, des cas d’anormalité, même si elles restent exceptionnelles dans le vaste monde des activités de culture. Il ne s’agit pas, en fait, de l’aléa naturel qui reste un phénomène extérieur à l’activité humaine, ou de l’aléa technologique qui ne peut nuire à l’homme, sauf s’il rentre en contact direct avec lui ou avec son environnement3, mais plutôt de la catastrophe et du risque qui sont étroitement liés à la société.

  • 4  L’animal ne perçoit pas l’aléa en tant que catastrophe ou risque mais en tant que danger.

6Que ce soit un déchaînement de la nature ou une production de l’homme, la catastrophe reste « une activité sociale réglée comme les autres » (Copans, 1996). Ainsi, la catastrophe étant une perception de l’humain4, elle a depuis toujours incité en lui une volonté de se protéger, voire d’y faire face. Ainsi, devant un risque ou une catastrophe, les populations, dans toutes les civilisations et à travers toutes les aires géographiques, n’ont cessé d’élaborer des croyances, des pratiques et des comportements, afin de lutter contre le danger.

Les inégalités dans l’accès à l’information

7Les sociétés modernes connaissent l’émergence de nouvelles logiques d’actions qui sont la conséquence de l’effondrement des paramètres de rationalité et d’ordre des sociétés industrielles et de leur substitution par de nouvelles formes d’individuation et de subjectivisme dans les relations sociales. Ce sont donc des nouvelles logiques, différentes des logiques d’actions rationnelles de la société industrielle, imposées par des facteurs associés au contexte du risque dont l’imprévisibilité, l’indétermination et l’incertitude.

8En effet, le développement croissant du contexte du risque n’a pas entraîné de changement dans les formes d’actions propres aux sociétés industrielles contrairement à l’orientation rationnelle et hiérarchique qui avait remplacé, en Europe, d’autres composantes comme la confiance, les valeurs sociales et les interprétations de la situation. Ce faisant, la confiance dans le progrès scientifique et technique était sans limites. Pendant longtemps, la modernité était vécue comme le passage d’une vie archaïque vers un meilleur avenir.

9En effet, la sociologie a toujours pensé la modernité comme étant différente des valeurs anciennes et des traditions. « Faisons table rase du passé, devenons enfin résolument modernes », comme l’écrit Latour (1996) dans sa critique de la modernité. Aujourd’hui, alors que cette idée a montré ses limites, il estime que la société moderne est retournée aux sources mêmes de la civilisation « en redevenant comme les autres ».

  • 5  Le « monde vécu », c’est l’ensemble des activités humaines médiatisées par les structures propres (...)

10Habermas, de son côté, considère la société moderne comme une « colonisation du monde vécu5 ». Dans son analyse de la modernité, il explique que

[…] la culture en appelle à des normes et à des valeurs abstraites, la société repose sur des procédures formelles et rationnelles, la personnalité tend vers l’individualisation du sujet se prenant lui-même en charge dans la mesure où les intérêts personnels abstraits renvoient à une réalisation de soi (Habermas, 1987).

11Quant à Di Martino (1952), il considère que « le principe de l’autonomie de la personne imprègne toute la civilisation occidentale et la démarque historiquement de toutes les autres » (Signorelli, 1992 : 154).

  • 6  La réflexivité est « le mode de reproduction, d’actualisation ou de réalisation du social par les (...)

12La fin de cette idée du progrès ou le « mythe du progrès », si l’on reprend les termes de Giddens, est concomitante avec la prise de conscience des limites de la science et de son incapacité à concrétiser un contrôle et une maîtrise des risques qu’elle prétendait pouvoir réaliser. Selon leur théorie sur la « société mondiale du risque » ou « la modernité réflexive6 », Beck et Giddens expliquent cette situation en introduisant « l’idée qui oblige à la prudence, au choix sélectif et à un triage minutieux des possibles » (cités dans Nachi, 2002-2003). Alors pourquoi ces logiques et rationalités sont-elles devenues ce qu’elles sont aujourd’hui ?

L’institutionnalisation de la gestion des crises

13Sous l’influence de la tendance scientiste à la fin du xixe siècle et suivant un certain déterminisme scientifique et technologique dans l’adoption des procédures de lutte contre les différents risques, la professionnalisation de l’activité de gestion des catastrophes a retiré le pouvoir, en Occident et en Europe spécifiquement, des mains de la population pour le confier aux acteurs formés spécialement pour cette tâche, attribuant définitivement à cette activité le statut de métier et à la population, celui de victime. Les moyens et les méthodes de lutte n’étant plus les mêmes, une situation de conflit entre la population et ces nouveaux acteurs allait caractériser cette période de transition. Toutefois, cette résistance s’est éteinte avec l’entière professionnalisation de la gestion des risques et des catastrophes et l’apparition, par la suite, des différentes institutions spécialisées.

14Aujourd’hui, bien qu’on ait réglementé en partie la gestion de crise, la réglementation, en général, n’est pas assez détaillée et reste vague. Son rôle est davantage celui d’orientation. Par conséquent, la gestion de la crise, telle qu’elle est appliquée aujourd’hui, encourage la passivité et fait du citoyen un « éternel assisté » (Ait Ouarab, 2006). En effet, à l’occasion d’un sinistre, on s’attend que la population soit à l’écoute des spécialistes, applique bien les mesures qu’on lui indique et reçoive bien l’information qu’on lui transmet.

15Face à cette situation, des voix s’élèvent pour réclamer qu’on prenne en compte les singularités et les particularités socioculturelles des populations dans l’application des programmes de gestion de crise et qu’on réfléchisse sur les façons les plus appropriées pour accroître leur participation active dans la lutte contre les risques et les catastrophes. Cela afin de mettre fin à cette attitude qui, entre autres, a réduit le citoyen au statut de victime et rend suspecte sa culture de lutte contre les catastrophes. Certes, des experts de l’urgence réclament la participation de la population à la gestion d’un sinistre dont elle est la victime. Cependant, cette participation se limite à une simple « coopération momentanée » entre elle et les intervenants.

16Aucun manuel, aucune documentation ne précise comment cette participation doit être organisée. Cette participation est vue généralement sous un angle passif où l’information est unidirectionnelle descendante sans véritable interaction. La réponse aux catastrophes, telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui, se limite à une application rigide d’un ensemble de programmes d’intervention qui ciblent les populations sinistrées. Ces programmes sont élaborés par les autorités responsables selon une approche militaire, et qui en assurent leur mise en place et le contrôle. Dans ce contexte, la population est considérée comme une « victime » à qui des actions auxiliatrices, d’assistance et de contrôle doivent être fournies. Une telle démarche augmente la dépendance des populations à ce mode d’intervention et elles finissent par renoncer à leurs cultures traditionnelles de lutte. Si l’état de désorganisation causé par un sinistre est resté longuement caractérisé par le chaos total, cette idée, largement véhiculée par les médias, reflète rarement la réalité objective de la situation des populations sinistrées.

Culture institutionnelle et culture populaire : opposition des stratégies

17Pour illustrer cet écart entre la présentation médiatique et la réalité sur le terrain, nous allons utiliser l’exemple des stratégies de lutte contre le feu qui sont apparues au xixe siècle et qui furent abandonnées lorsque, aux lendemains de la Deuxième Guerre mondiale, les administrations ont eu recours aux pompiers professionnels et qu’elles ont exclu à partir de 1970 toute forme de participation citoyenne.

18Dujas et Traimond (1992) nous rappellent que, traditionnellement, les populations ont adopté, face aux incendies, des formes d’intervention et de combat fondées sur le volontariat et l’absence d’une hiérarchie fixe de commandement. La lutte contre l’incendie se faisait dans un cadre de coopération, les décisions étaient négociées et aucune contrainte n’obligeait quiconque à participer. Cependant, celui qui refuse risque de se voir condamné par la collectivité.

19Ce savoir-faire que les villageois avaient acquis à travers leurs longues expériences de lutte contre les incendies tend, souvent, à disparaître avec l’arrivée de nouvelles techniques et conceptions introduites par les professionnels (autorités locales administratives, pompiers). Ces derniers, de leur point de vue, considèrent les techniques traditionnelles comme autant de méthodes barbares du Moyen âge.

20Comme l’a si bien affirmé M. Girard, un ingénieur agronome :

Jusqu’en 1906, on avait à peu près rien fait pour prévenir le feu et pour le combattre […] On se contentait de combattre le feu lorsqu’il venait à éclater, soit par la méthode du battage ou de l’étouffement, soit par la méthode encore moins rationnelle et plus barbare du contre-feu, véritable procédé digne du moyen âge, et contre lequel on ne saurait trop s’élever (Dujas et Traimond, 1992 : 52).

21En pareilles circonstances, les populations expriment une résistance et refusent d’obéir et d’intégrer ce « régime militaire », où elles doivent obéir, au doigt et à l’œil, aux ordres des autorités. Elles réprouvent ce système, hiérarchisé et contraignant, et se plaignent de l’attitude des professionnels qui refusent toute présence active de la population à leurs côtés. M. Girard souligne les divergences qui s’affrontent par rapport aux techniques d’intervention utilisées, aux procédés, aux procédures et jusqu’aux tactiques corollaires et au choix des intervenants.

22La divergence existe au niveau même de l’approche à adopter. Alors que les populations procèdent tactiquement, en se précipitant sur le foyer pour l’étouffer avant qu’il ne prenne de l’ampleur, les pompiers, eux, préfèrent opter pour une autre approche stratégique, soit l’attente des autorisations et des renforts avec le risque que le feu s’amplifie. Ainsi le maire d’une des communes victimes des incendies de 1990 a-t-il déclaré : 

[…] inutile de demander du matériel supplémentaire aussi longtemps qu’il y aura coupure entre l’État, le département et le terrain, aussi longtemps que les progrès techniques masqueront les insuffisances humaines, aussi longtemps que les compétences locales des indigènes seront méprisées par les officiers sûrs de détenir la vérité (Dujas et Traimond, 1992 : 54).

La capabilityou capacité des populations à lutter contre les risques

23Les individus qui se retrouvent dans une situation de crise, à l’inverse de ce qui est véhiculé notamment par les médias, ne sont pas totalement vulnérables. Le degré de vulnérabilité, en dépit des problèmes matériels ou infrastructurels, est proportionnel à leur capacité à élaborer des stratégies de gestion des crises, et donc, à leurs capacités de réaction, c’est-à-dire de se débrouiller pour trouver la solution à une situation inédite. Sur le plan communicationnel, cette capacité signifie de trouver l’information nécessaire, de la vérifier et de la diffuser dans le réseau local.

24Le concept de capability a été introduit par Sen (1985) et repris par Rousseau et Delacroix (2002). Il renvoie aux « capabilités permettant de mettre en œuvre toutes les possibilités qui s’offrent pour résister aux effets négatifs du choc et remonter la pente » (Rousseau et Delacroix, 2004). Il s’agit d’une forme de résistance à laquelle les individus dans les sociétés et notamment les sociétés traditionnelles ont recours (Sen, 1985 ; Rousseau et Delacroix, 2004 ; Réseau des observations rurales de Madagascar).

25Sen (1985) définit la vulnérabilité comme la probabilité de dégradation du niveau de bien-être à la suite d’un choc, et l’associe à la notion de liberté de l’individu dans le choix de son action. Ainsi s’oppose-t-il, à la fois, à la théorie « utilitariste » et à celle des biens premiers de Rawls (1987). Sen analyse le bien-être en fonction de la liberté de choisir un mode de vie souhaité. C’est pourquoi il faut prendre en compte autant les biens premiers de l’agent (individu, groupe) et ses caractéristiques personnelles que l’environnement social, politique et économique. Les individus confrontés à un risque ne sont pas démunis de toute capacité de réaction, puisqu’ils « […] agissent sur leur environnement et leurs conditions de vie dans le cadre des stratégies offensives et préventives » (Rousseau et Delacroix, 2004).

  • 7  Sen parle d’un espace de fonctionnement qui regroupe toutes les possibilités d’être et d’agir des (...)

26Pour qu’il y ait conversion des dotations de l’individu en capabilités, il faut prendre en compte la mise en œuvre, à la fois, de ses potentialités et de ses capacités. Par potentialités, on entend toutes les dotations en capital (économique, social, intellectuel et symbolique) qui peuvent être mobilisées de façon à atteindre certains « fonctionnements7 » potentiellement réalisables. Ainsi, la vulnérabilité peut être définie comme une non-capacité de l’individu (ou de l’agent) à s’adapter. Tous les individus sont vulnérables dans la mesure où il n’y a pas de risque zéro. Toutefois, cette vulnérabilité change suivant les capacités de chacun à faire face aux crises (Gondard-Delacroix et Rousseau, 2004). Un groupe de chercheurs (De Lestrange et al., 1986) a mené une étude au Sénégal oriental sur les stratégies des populations quant à la lutte contre la disette. Ils ont montré comment les populations locales puisent dans leurs stocks de potentialité, dont la cueillette, la chasse et la pêche, pour mettre en place une stratégie d’alimentation en période de pénurie. Par exemple, les techniques de la cuisine traditionnelle, héritées de leurs ancêtres, leur permettaient de préparer des plats uniquement avec des plantes sauvages. Cette capabilité caractérise aussi les sociétés occidentales traditionnelles où le mode de communication orale, important vecteur de la sociabilité, a toujours permis aux sociétés de s’organiser pour faire face à n’importe quelle crise.

27La vulnérabilité lors d’une crise est donc étroitement liée à la capacité que peut développer l’individu pour y faire face. Mais celle-ci ne peut être développée que si elle est alimentée par une batterie d’informations de différentes natures (savoirs, savoir-faire, information scientifique et technique). Pendant longtemps, les populations ont fait preuve d’une certaine créativité quant aux pratiques, stratégies et tactiques mises en place pour lutter contre toute menace. Selon Perriault (1989, 2005), dans la mesure où l’individu appartient à une communauté, il dispose d’une capacité de créativité quant à l’utilisation d’un artéfact même s’il adopte un mode de vie moderne basé sur l’individualisme.

28Dans ce cas, la créativité est celle du groupe. Les populations en crise se concertent afin de trouver les solutions adéquates qui, à l’occasion, nécessitent des changements à leurs façons d’être et l’adoption de comportements spécifiques à la situation de crise. Puisque la catastrophe est avant tout un produit social et une subséquente de la vulnérabilité, la réponse aux catastrophes ne devrait pas se limiter à un programme d’intervention des autorités responsables qui accroît la dépendance des populations à un mode de réaction passif. Elle doit aussi faire appel au mode de penser singulier, aux comportements et aux pratiques spécifiques de la population concernée dans une région précise et à un moment précis.

La vulnérabilité face à un sinistre

29La culture institutionnalisée non seulement instaure un régime de contrôle et de guidage mais installe de vraies inégalités, notamment l’accès à l’information de première nécessité. D’un coté, l’information de crise est inégalement transmise entre les pays développés et ceux en voie de développement. Cette réalité rejoint le problème de la circulation univoque et déséquilibrée de l’information, entre ces deux régions du globe, longuement soulevé par les spécialistes du domaine. À titre d’exemple, lors du tsunami du 26 décembre 2005, des documents confirment que le département d’État et l’armée des États-Unis, de même que la base de la marine américaine de Diego Garcia dans l’océan Indien, avaient été alertés d’une telle éventualité sans que le public à risque en soit informé (Chossudovsky, 2005).

30D’un autre coté, cette inégalité qui résulte de l’inefficacité des systèmes d’alerte et des problèmes d’organisation et de gestion existe dans les pays en voie de développement, ce qui accentue leur vulnérabilité etrend la situation de crise plus critique. Ainsi, les pays de l’océan Indien les plus touchés par le tsunami (130 000 morts) ne disposaient pas d’un système d’alerte efficace. Après que les autorités de ces pays ont été informées du danger imminent, aucune démarche n’a été prise pour alerter la population : les témoignages révèlent une incapacité de prise de décision.

Nous avons commencé à nous demander qui nous pouvions appeler. Nous avons parlé au Centre des opérations du département d’État et à l’état-major. Nous avons appelé les ambassades. Nous avons parlé à la marine de Sri Lanka, à tous les représentants locaux du gouvernement sur qui nous avons pu mettre la main – a ajouté Hirshorn. – Nous avons fait assez attention à qui nous appelions. Nous voulions appeler des gens qui pouvaient faire quelque chose (Chossudovsky, 2005).

La communication comme l’un des principaux vecteurs de la résilience

  • 8  Il faut noter que ce terme date de moins d’un quart de siècle. Il est employé en France à partir d (...)

31Les sociétés industrielles, par souci de sécurité, ont tenté de minimiser les risques et les crises par la mise en place d’un ensemble de réglementations qui se traduisent par des actes de prévention, de protection et d’indemnisation. On est passé alors de la réglementation concernant les risques du commerce et des accidents de travail, à celle des risques naturels8. Ces « restrictions » réglementaires, en alimentant l’idée du respect du secret et de la sécurité nationale, ont rendu l’accès à l’information de plus en plus difficile pour le grand public et ont créé des inégalités importantes quant au droit de savoir. En effet, ce sont toujours les responsables (collectivités locales, ministères) qui détiennent l’information (Allard, 2000) alors que l’ensemble de la population en est, trop souvent, privé. Les inégalités sont souvent constatées au sein même des administrations et parmi les professionnels de la gestion de la crise. Des témoignages (Ait Ouarab, 2006a et 2006b) confirment que les acteurs de terrain sont parfois confrontés, eux aussi, au secret dans leurs tentatives d’accéder à l’information et aux moyens de communication.

32Ce caractère de « secret » qui entoure le monde de l’information de crise ne s’explique pas, comme c’est le cas pour l’information scientifique et technique, par une concurrence et un besoin de préserver les marchés et le monopole des technologies, mais par un jugement que l’on porte sur les récepteurs considérés comme incapables de faire face à la crise ou de réagir correctement. En effet, beaucoup de responsables s’expliquent en rappelant leur volonté d’éviter la panique au sein de la population et d’assurer sa sécurité. Cependant, si cette vision des choses est justifiée dans certains cas, elle ne l’est pas quand l’information est nécessaire à des prises de décisions qui doivent se faire à titre individuel. Ce qu’on observe aujourd’hui, c’est une tendance forte de vouloir gérer la crise en adoptant des méthodes militaires basées sur deux notions, à savoir « l’ordre » et « l’exécution ».

33De ce fait, beaucoup de travaux limitent leurs intérêts à l’étude de la communication entre professionnels et gestionnaires, alors que la communication avec les populations est très peu considérée. Or les individus réagissent à la catastrophe selon des logiques d’actions singulières qui diffèrent d’une culture à une autre et où la perception de la catastrophe et du risque cadre leurs comportements et conditionnent leurs façons d’agir. Si les professionnels de la gestion de crise adoptent des méthodes et des techniques d’intervention qui ne tiennent pas compte de ces spécificités, cela peut compliquer leurs tâches sur le terrain et faire échouer la mise en œuvre de leurs plans d’intervention. Car, face à une situation donnée, l’individu ou le groupe interprète l’information dont il dispose en fonction de ses systèmes de valeurs et de préférences. Il en résulte qu’une bonne gestion d’une situation de crise passe inévitablement par une bonne gestion de la communication avec la population.

34En situation de crise, avoir accès à l’information dont on a besoin en temps opportun permet aux gestionnaires de prendre les bonnes décisions et de réussir leurs opérations et à la population, de se conduire en toute sécurité et de bien appliquer les consignes en connaissance de cause. Une communication ouverte permet, non seulement de résister à un stress intense, mais aussi d’éviter d’attiser la crise.

35Cependant, parce que les perceptions de l’événement circulent différemment dans les réseaux officiels et parmi les populations, leur mobilisation est souvent mal arrimée. Alors que la circulation de l’information dans les réseaux officiels suit un ordre hiérarchique, l’information qui circule au sein de la population – et en particulier l’information à caractère scientifique, sociopolitique et surtout technique – est d’abord reçue et interprétée selon ses propres priorités pour ensuite être diffusée à travers différents canaux où elle est vérifiée et contre-vérifiée. C’est pourquoi la présence des autorités et leur implication sur le terrain doivent se faire dans le respect des valeurs et des normes locales, dans une relation de proximité afin de créer, autant que possible, un sentiment de confiance nécessaire à la coordination des actions.

Des inégalités plus accrues dans les pays en voie de développement

36« Les risques naturels sont de remarquables révélateurs des inégalités sociales et de la ségrégation socio-spatiale », écrit Yvette Veyret (2002). À l’inverse, les pays qui enregistrent d’importantes inégalités quant à l’accès aux secours, aux soins, à l’indemnisation mais surtout à l’information vitale sont les plus vulnérables face aux risques. C’est le cas, notamment, des pays en voie de développement.

37Dans ces pays où il n’existe pas de véritable politique d’aménagement qui respecte les normes de construction, maints facteurs participent à accroître la vulnérabilité : nous citons à titre d’exemple la pauvreté et l’hyperdensité. La pauvreté des moyens techniques et financiers fait en sorte que les habitations sont souvent mal construites. Alors que le séisme qui a frappé Agadir (Maroc) en 1960 a enregistré une magnitude moyenne de 5,8, le bilan des victimes avait atteint les 15 000. De même, l’expansion anarchique et non régulée de l’espace et l’occupation des terres vulnérables (rivages, vallées inondables, pentes instables) accroissent les risques de perte des vies humaines, comme ce fut le cas à Rio de Janeiro, à Quito, au Caire et à Alger. Selon la Croix-Rouge, la cartographie de la pauvreté, qui ne se limite pas uniquement au revenu mais englobe aussi les besoins essentiels comme la santé et la formation (analphabétisme, vaccination), est le meilleur indice de vulnérabilité d’une population.

38L’accès à l’information implique nécessairement l’accès à la formation et aux savoirs. Non seulement la pauvreté matérielle mais aussi la pauvreté intellectuelle contribuent à maintenir élevée la vulnérabilité d’une population, car elles creusent l’écart entre l’information à caractère scientifique et celle à caractère expérientiel, les deux étant essentielles à l’efficacité de tout plan de communication de crise. Dans leur étude menée en 1988-1989 en Équateur, Peltre et d’Ercole (1992) soulignent combien la perception des populations conditionne leurs comportements face au risque. Cette étude a démontré que les populations démunies de toute connaissance de base sont les plus inconscientes des dangers encourus. Elles sont aussi les plus mal informées et les plus méfiantes à l’égard du pouvoir officiel, et demeurent ainsi, les plus vulnérables.

39Chaque culture donne une signification particulière au risque, car elle fournit à l’individu un cadre de perception spécifique et détermine la façon d’appréhender le monde qui l’entoure, d’interpréter les informations qui lui parviennent et, ensuite, d’évaluer les mesure à prendre. Ce sont donc les valeurs qui donnent un sens aux risques que l’homme confronte et non l’inverse. Ainsi, l’organisation de la résistance aux dangers dépend des représentations que les sociétés se donnent du risque et des crises, et de la façon dont elles capitalisent les expériences.

40Pour pallier ce problème de communication, il est donc impératif d’informer les populations de tout ce qui concerne le risque et des mesures à prendre pour faire face à une crise. L’avis des experts qui reste trop souvent un avis purement scientifique ou politique ne suffit pas. Pour que les citoyens acceptent un risque, il faut qu’il soit médiatisé, mais aussi qu’ils se reconnaissant dans les messages médiatisés et qu’ils soient persuadés d’accepter le risque (Guéry, 1990 ; Peretti Watel, 2001).

41Theys (1991) propose une « culture adulte du risque » selon laquelle les politiques publiques de risque seraient plus efficaces si l’opinion publique percevait mieux les risques, au lieu de s’en remettre aux scientifiques. La question de l’acceptabilité est politique selon Giddens (1990), car elle implique un nouveau contrat social, un accord sur ce qui est acceptable et ce qui ne l’est pas et le partage des responsabilités entre l’État et ses citoyens.

Logique d’action et perception de l’information

42La différence de perception chez l’émetteur et le récepteur d’informations peut affecter sérieusement la gestion de la crise. Les exemples abondent de cas de mésinformation et de désinformation entre autorités et populations quant à l’interprétation des consignes données lors d’une catastrophe. C’est ainsi qu’à Montserrat, aux Antilles, malgré les consignes de mise à l’abri pour se protéger contre une éruption volcanique, annoncée par l’Observatoire, des agriculteurs ont continué à cultiver leurs champs : 19 ont été emportés par cette catastrophe pourtant annoncée (Peltre et d’Ercole, 1992). Une étude canadienne (Denis, 1993) a montré que près du quart des habitants des côtes de la Floride, devant l’avancée de cyclones, ne voulaient pas évacuer la zone pour de multiples raisons (confiance dans la solidité de leurs maisons, nécessité professionnelle, inconfort des abris, route dangereuse). Cela démontre que les différentes réactions en cas de sinistre sont induites des règles communes transmises par la voie des apprentissages au sein d’une société.

43Plusieurs chercheurs ont intégré dans leurs travaux sur la gestion des crises cette question de la culture. Ainsi, Hélène Denis (1993, 2002) distingue trois grandes catégories de cultures chez les intervenants comme chez les sinistrés : la culture de la sécurité chez les organisations de prévention et d’intervention (existence du risque) ; la culture de l’urgence qui viendra fédérer les organisations ; enfin, la culture civile qui est orientée vers la sécurité de la collectivité et qui s’applique à toutes les phases des interventions. Ces catégories de culture sont, cependant, toutes basées sur une vision experte de la gestion des crises : à travers leurs forces d’intervention expertes, les autorités, selon leur culture de protection et de contrôle, accordent à la population aucun rôle (ou si peu) dans le processus de gestion de la crise (prise de décisions, actions).

44Pourtant, depuis bon nombre d’années, beaucoup d’études (voir en particulier Lagadec, 1981) insistent sur l’importance d’une interaction institution/public. Hansen (2007) critique cette approche en montrant que vouloir écarter les populations victimes de la gestion d’une crise mine la confiance qui peut exister entre elles et les autorités. Elle explique, à travers l’exemple de Nîmes, comment

[…] les gens ayant été capables de faire preuve dans l’immédiat d’étonnantes solidarités, n’ont pas dû comprendre d’être renvoyés trop vite à des attitudes passives par les officiels, sous le prétexte d’une gestion trop complexe pour qu’elle soit partagée avec eux (Hansen et De Vanssay, 1989).

45Roux-Dufort (2003), pour sa part, insiste sur la réaction collective face au sinistre. Pour lui, la culture de la crise est la capacité collective à s’interroger, à créer ou à inventer des solutions en collaboration avec les institutions dans la gestion des risques et des crises.

La communication participative, une communication d’action

46La communication comme un « rapport d’interaction qui s’établit lorsque des partenaires sont en présence et donne naissance à une relation qui va évoluer et se développer » (Edmond et Picard, 2000) implique la notion de dynamisme. Sur le plan temporel, la dynamique concerne l’actualité de la relation – les expériences passées et futures – et les logiques d’interprétations et de perceptions de l’information basées, elles, sur des logiques d’actions multiples et différentes. Dans un réseau, les relations sont de nature et de forme variées où la communication se présente comme un système complexe, dynamique, producteur de sens et porteur d’enjeux pour les interlocuteurs dont les finalités sont multiples. Communiquer veut dire définir une relation, affirmer son identité, négocier sa place, influencer son interlocuteur, partager des sentiments ou des valeurs et des significations. La communication implique de ce fait la proximité et la réciprocité.

47Dans cette perspective, l’exemple de la « participation populaire » d’origine sud-américaine constitue la manifestation concrète de cette logique qui a été longuement étudiée par les sociologues Freire Paulo, Stuart Hall et North Douglas. Ces derniers s’accordent sur l’importance de la participation populaire dans la prise en charge de soi et de l’autre, dans le partage des responsabilités et le respect du processus décisionnel. Ces systèmes traditionnels sont basés sur le concept de réseau où les membres de la communauté vivent une forte socialisation, respectant une logique de réciprocité, qui refuse toute forme d’individualisme et génère une interdépendance entre les différentes communautés (Bortoli, 1998). La participation populaire, dans ce cas, permet l’exploitation équitable du capital social communautaire et garantit, ainsi, une transparence de la communication au sein de la société.

48Cette forme de capital social ne s’inscrit pas dans la pensée occidentale, car elle relève d’un sentiment identitaire très fort qui trouve ses racines profondes dans l’histoire singulière d’un peuple ou d’une communauté. Les études ont montré que l’adoption de la logique de la « participation populaire », d’une part, permet de réduire cette fracture qui existe entre ces deux formes de capital (le communautaire et l’institutionnel) et les systèmes les soutenant, notamment sur le plan politique, d’une part, et est perçue, d’autre part, comme un signe annonciateur d’une redéfinition des rapports entre l’État et sa population. L’originalité de cette logique se résume dans sa capacité de combiner les différents facteurs de solidarité qui peuvent s’analyser comme une forme de gestion mixte du développement local, et où chaque acteur joue un rôle légitime dans ce cadre de solidarité pluraliste (pouvoirs publics, autorité locale, population). Il en résulte une forme de communication qui encadre l’action lors d’une crise.

Communiquer pour agir

49En effet, selon Hansen et De Vanssay le schéma classique émetteur/récepteur « maintient des zones d’ambiguïtés préjudiciables à la compréhension de ce qui se passe en réalité lors de perturbations profondes dans l’environnement de la communication » (1989 : 2). Ces spécialistes des catastrophes critiquent la conception mécaniste du pouvoir qu’exerce l’émetteur sur le récepteur tout particulièrement en cas de crise. Car, en pareils cas, la communication emprunte des circuits parfois imprévus, ce qui multiplie les obstacles au bon fonctionnement des institutions et services chargés de la gestion des crises et rend inefficaces les systèmes procéduriers que les autorités responsables ont mis en place.

[…] lorsqu’on est en prise directe avec un accident majeur, de nombreuses informations arrivent qui ne sont pas contenues dans les procédures, compte tenu du caractère unique de chaque événement non prévu (1989 : 4).

50Hélène Denis parle d’une communication dans l’urgence où la communication permet de véhiculer des informations utiles à la prise de décision et à l’action. Pour leur part, Hansen et De Vanssay expliquent que la saturation, lorsqu’elle touche les canaux habituels de communication, oblige le recours à d’autres moyens afin de créer un climat « de discussions, de concertations, de négociations, pluri-hiérarchiques et pluri-institutionnelles » (1989 : 7) essentiel au retour du sentiment de sécurité et au consensus dans l’action.

51Il est donc nécessaire de « passer d’une gestion technique de l’événement à une gestion curative de ses conséquences ». Le travail de la communication sera

[…] de contrôler, de vérifier et d’exploiter des données qui ont afflué. Il sera question aussi d’anticiper les problèmes, de produire de nouvelles directives et de trouver des moyens de les diffuser pour les appliquer (Hansen et De Vanssay, 1989 : 9).

52Toutefois, comme le souligne Hélène Denis, une distorsion entre la gestion technique et la gestion des conséquences rend très difficile la gestion de la communication. En accord avec Hansen, elle explique que la communication sur le terrain mobilise l’ensemble des intervenants qui, dans une méga-organisation, échangent et interagissent aux niveaux interne, latéral et vertical. Cependant, parce que l’échange d’information en cas de crise va dans de multiples directions, le processus de communication devient vite confronté à divers problèmes, notamment avec les populations victimes. Ces problèmes peuvent être évités dans la mesure où les autorités responsables de la gestion de l’urgence prennent en considération les conséquences possibles de leurs actions, ainsi que les avis et les expériences des populations, et les intègrent dans leur gestion.

Conclusion

53Le public souhaite être informé lorsque survient une crise, mais surtout être associé au processus de sa gestion. Il demande que ses connaissances et savoir-faire soient valorisés et que ses valeurs soient respectées lors de la gestion d’une crise. Les problèmes qui peuvent survenir et altérer la communication, lors d’un sinistre, peuvent avoir des conséquences dramatiques sur le processus du retour à la normale. C’est pourquoi la communication de proximité, qui reconnaît ces savoir-faire et ces valeurs, ne peut se réaliser qu’au travers des relations participatives qui garantissent, dans la gestion des risques et des catastrophes, l’application d’une politique d’information et de convention qui ne marginalise pas le public dans la gestion de la crise.

54Une telle politique d’information doit permettre au citoyen d’être un élément proactif dans la gestion pré ou post-crise, en lui offrant les possibilités de délibérer et de décider des lois et programmes de gestion de crise, en amont, et en l’intégrant dans les actions de prévention, d’aide et de secours, en réorganisant les forces des volontaires, en mobilisant les bonnes volontés et en garantissant la coordination des actions individuelles, en aval.

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Notes

1  La notion de contrôle est incluse dans la notion du risque et présuppose la prise de décision. Ce concept de « risque incontrôlable » est donné par Beck pour décrire les risques auxquels sont confrontées nos sociétés et qui ne sont ni de l’ordre des catastrophes naturelles ni des risques contrôlables.

2  Du point de vue de l’ethnographie, la culture serait « […] ce tout complexe comprenant les sciences, les croyances, les arts, la morale, les lois, les coutumes et les autres facultés et habitudes acquises par l’homme dans l’état social » (Tylor, 1974).

3  Les aléas technologiques prennent le caractère de risque s’ils causent la vulnérabilité de l’être vivant et notamment de l’homme (risque environnemental, risque qui touche l’écosystème).

4  L’animal ne perçoit pas l’aléa en tant que catastrophe ou risque mais en tant que danger.

5  Le « monde vécu », c’est l’ensemble des activités humaines médiatisées par les structures propres à la société que sont la langue, la culture, la socialisation et les traditions. Sa structuration et sa modification se font en fonction de l’évolution des mœurs et de l’interprétation des valeurs sociales. Le « monde vécu » est le lieu quotidien de nos activités. http://www.manden.org/article.php3?id_article=25

6  La réflexivité est « le mode de reproduction, d’actualisation ou de réalisation du social par les pratiques des agents ainsi que par le travail des institutions, tout aussi réflexives que les agents » (Nachi, 2002-2003).

7  Sen parle d’un espace de fonctionnement qui regroupe toutes les possibilités d’être et d’agir des individus en tous lieux et tous temps ; par exemple, les fonctions ou besoins vitaux. La capabilité forme un sous-ensemble de cet espace. La capacité est l’ensemble des caractéristiques personnelles (l’âge, le sexe, l’appartenance ethnique ou religieuse, un handicap) et des « opportunités sociales » qui s’offrent à eux (ensemble de règles formelles et informelles qui gèrent une société).

8  Il faut noter que ce terme date de moins d’un quart de siècle. Il est employé en France à partir de 1982 avec l’installation de la Délégation aux risques naturels majeurs sous la direction du géologue Haroune Tazièff. En Algérie, l’assurance contre les risques naturels n’est légiférée qu’à partir des dernières catastrophes qui ont ébranlé le pays en 2001 et 2003.

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Pour citer cet article

Référence papier

Souad Ait Ouarab-Bouaouli, « Pour une équité dans l’accès à l’information en cas de catastrophes », Communication, Vol. 26/2 | 2008, 174-193.

Référence électronique

Souad Ait Ouarab-Bouaouli, « Pour une équité dans l’accès à l’information en cas de catastrophes », Communication [En ligne], Vol. 26/2 | 2008, mis en ligne le 01 octobre 2009, consulté le 21 septembre 2017. URL : http://communication.revues.org/850 ; DOI : 10.4000/communication.850

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Auteur

Souad Ait Ouarab-Bouaouli

Souad Ait ouarab-Bouaouli est doctorante en sciences de l’information et de la communication à l’Université Paris X-Nanterre et assistante de recherche (laboratoire Cris-Series). Courriel : aitsd@yahoo.fr

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